El financiamiento privado de la política bajo sospecha
El apoyo económico del sector empresario a la actividad política ha sido desde siempre mirado con desconfianza. Debido a la estrecha y promiscua relación entre el financiamiento de la política y la corrupción, la regulación de estas prácticas de los partidos se vuelve una política esencial para mejorar la calidad de nuestro sistema democrático.
<p><br />
Por Christian Gruenberg (*)</p>
<p><img src="http://www.mercado.com.ar/mercado/ro/imagenes/foto_nota_1089_4_2.jpg" alt="" /></p>
<p>En este contexto, la regulación del flujo de dinero privado dentro del sistema político implica el desafío de crear instituciones y aplicar reglas para controlar la relación entre los grupos económicos más poderosos y los partidos políticos. Esta separación entre el poder económico y el poder público busca principalmente restringir el poder de las empresas que financian la política para influir en las decisiones futuras de los candidatos en caso de acceder a cargos públicos o ser reelegidos.<br />
Las reformas vinculadas con la regulación del financiamiento político son normalmente definidas como reformas sin fin. Porque después de cada nueva reforma y de cada elección se descubren nuevas y originales prácticas de evasión y/o elusión de la regulación por parte de las empresas privadas donantes, a las cuales el Estado responde con nuevas reformas y más prohibiciones. <br />
Por ejemplo, como consecuencia del reciente escándalo por la relación entre el financiamiento de la última campaña presidencial del Frente para la Victoria con el sector farmacéutico y el triple crimen vinculado con el tráfico de efedrina, ya se discuten varios proyectos de ley que tienen como principal objetivo prohibir las donaciones de empresas privadas a las campañas políticas. <br />
Para poder abordar y entender mejor la relación entre los partidos políticos y las empresas donantes, hay que empezar por contestar algunas preguntas básicas sobre el financiamiento político.</p>
<p><strong>¿Qué es financiar la política?</strong><br />
Sobre el concepto de financiamiento político existe una definición restringida y otra más amplia. La definición restringida sugiere que se trata del dinero recaudado por los partidos y las candidaturas para sustentar los gastos en las campañas electorales, y los fondos usados en otras actividades permanentes de los partidos políticos. <br />
La definición amplia, en cambio, sugiere que todo el dinero usado para temas relacionados con la política democrática se vincula con el financiamiento de la política. Puede incluir el dinero gastado por organizaciones en el lobby para aprobar una legislación específica, dinero usado para acciones legales con implicaciones políticas y el utilizado para inducir a la opinión política a través de los medios masivos de comunicación. <br />
La complejidad de la financiación política en su definición amplia la transforma en una actividad muy difícil de controlar por medio de leyes y organismos de control oficiales, tanto por razones operativas como constitucionales.<br />
En general, en la Argentina, cuando se habla de financiamiento político se hace referencia a la definición restringida. En realidad, se podría decir que en el contexto del sistema político argentino se trata de una definición súper-restringida si tenemos en cuenta el bajo nivel de institucionalización de los partidos políticos, la impronta del sistema presidencialista y su marcada, casi exacerbada, orientación electoral, que transforma a los partidos en aparatos electorales, que funcionan a su máxima potencia durante las elecciones presidenciales.</p>
<p><strong>¿Es siempre corrupto? </strong><br />
La respuesta es con seguridad “no”. En contraste con la visión negativa que existe sobre el papel que juega el dinero en la política, existen también sólidos argumentos que sostienen una visión positiva e intentan persuadirnos de su influencia beneficiosa. Desde este punto de vista se puede afirmar que la entrada de dinero en los procesos electorales es tan necesaria como deseable. Cuando los partidos compiten por votos lo hacen principalmente a través de la comunicación política. La competencia electoral consiste fundamentalmente en informar a los votantes sobre la ideología y los programas de gobierno que promueve cada candidatura y partido. Para esto, los distintos candidatos necesitan construir y difundir su mensaje entre la mayor cantidad de posibles votantes. <br />
En la actualidad, esta actividad requiere servicios y conocimiento que sólo se pueden conseguir en el mercado privado, excluyendo por supuesto los beneficios y servicios personales que puedan ofrecer sus escasos afiliados. Así, el gasto en la competencia electoral implica la compra o contratación de avisos publicitarios en medios gráficos y audiovisuales, facilidades de transporte y comunicación, oficinas, equipos de profesionales, asesoramiento de consultoras especializadas en comunicación y estrategia de campaña, y encuestadores. Por esta razón, un sistema de financiamiento político con la capacidad para regular eficientemente la entrada y salida del dinero necesario para cubrir estos gastos de manera legal y transparente es un factor clave para mejorar la calidad de cualquier sistema democrático. Desde este punto de vista, el correcto financiamiento privado de la política puede promover los siguientes bienes sociales:<br />
<strong>a) La participación política: </strong>al permitir e incentivar que las personas que no pueden o no quieren aportar tiempo a la actividad pública, puedan en cambio aportar dinero como forma de expresar y hacer efectivo su apoyo a una candidatura de su preferencia.<br />
<strong>b) La competencia política: </strong>al facilitar que nuevas candidaturas puedan empezar su actividad en la competencia política con el apoyo de sus propios partidarios y adherentes.<br />
<strong>c) La eficiencia fiscal:</strong> al permitir e incentivar que los/as ciudadanas financien la promoción de sus preferencias políticas se reducen las demandas sobre los fondos públicos y se liberan recursos para otras demandas sociales.<br />
Sin embargo, como lo demuestra la realidad política argentina y de muchos otros países, el logro de estos objetivos está permanentemente condicionado por el contexto institucional y la regulación efectiva de un buen sistema de financiamiento político.</p>
<p><strong>Grandes interrogantes</strong><br />
¿Todas las formas de corrupción involucran el financiamiento de la política?<br />
La respuesta es nuevamente “no”. La corrupción también existió y existe en países donde no hay elecciones competitivas o funcionan gobiernos autoritarios. Además, en países democráticos, muchas de las formas de corrupción no tienen una conexión con el financiamiento de las elecciones u otras dimensiones de la política democrática. Por lo tanto, las formas asociadas con el financiamiento de la política son sólo un aspecto más del fenómeno de la corrupción.<br />
¿Un acto corrupto está inevitablemente vinculado con el financiamiento político?<br />
A veces, pero no siempre. Por ejemplo, si un funcionario público recibe un soborno y aprovecha el dinero para beneficio propio, entonces no estamos frente a un caso de financiamiento político. Pero si un funcionario recibe este mismo soborno y destina todo o parte del dinero para financiar actividades de un partido político, entonces estamos frente a un caso de corrupción conectado con el financiamiento de la política.<br />
¿Qué tipos de corrupción se vinculan con el financiamiento de la política?<br />
Las modalidades son muy variadas e incluyen diferentes actores. Lo que hay que saber es que la corrupción en el financiamiento político es muy adaptativa y toma diferentes formas, según el contexto institucional y la regulación implementada para controlarla:<br />
• Compra de votos.<br />
• Donaciones a la campaña política a cambio de promesas de favores especiales para el donante (como un contrato gubernamental o una reforma legislativa).<br />
• Donaciones a las campañas políticas a cambio de una promesa de garantizar un cargo clave en el Gobierno al donante.<br />
• Donaciones dadas a cambio de una promesa por parte del candidato o funcionario público de proteger al donante de una eventual persecución legal por el desarrollo de actividades ilícitas (como el tráfico de drogas, el establecimiento de casinos ilegales o la organización de la prostitución).<br />
• La amenaza por parte de funcionarios públicos de promover legislación o actos administrativos que perjudiquen al donante si éste se niega a realizar el aporte.<br />
• El incumplimiento de leyes y regulaciones relacionadas con la financiación política. <br />
El cuadro que se muestra a continuación tiene como objetivo analizar las distintas formas de corrupción y concentrar la atención en las relaciones que se establecen entre los principales actores que participan del financiamiento de la política (el sector privado, los partidos políticos, las candidaturas, el Estado y los electores) y las principales<em> conductas observables.</em></p>
<p><img src="http://www.mercado.com.ar/mercado/ro/imagenes/foto_nota_1089_4_1.gif" alt="" /></p>
<p><strong>La reforma sin fin</strong><br />
La secuencia de reformas al sistema de financiamiento político nacional es en realidad un ciclo de doble reforma. La Ley Orgánica de los Partidos Políticos (Ley 23.298) de 1985 reguló el tema por más de 15 años y fue reformada por la Ley 25.600, de 2002. Esta reforma representó un giro copernicano para el sistema de financiamiento político. Este cambio radical se debió en parte a las modificaciones que introdujo la nueva ley, pero sobre todo, a los defectos y vacíos del régimen anterior. Sin embargo, a partir de la implementación de la Ley 25.600 (elecciones legislativas y presidenciales de 2003 y legislativas de 2005), la experiencia mostró las fallas y la necesidad de correcciones. Las primeras medidas de corrección se basaron en una serie de normas1 emitidas por la Cámara Nacional Electoral, concluyendo en una reforma más sistémica e integral del régimen a través de la sanción de la actual Ley 26.215, de 2006.<br />
Con respecto al primer punto, los estándares de transparencia durante la vigencia y aplicación de la Ley 23.298 eran de un grado de opacidad casi total. La sanción y aplicación de la Ley 25.600 de 2002, la Acordada 58/02 de Cámara Nacional Electoral y la nueva Ley 26.215 de 2006 modificaron este cuadro de opacidad a través del informe previo a las elecciones, un informe final a los 90 días y la publicación inmediata de ambos informes en la <em>Web</em>. Además de otras innovaciones institucionales vinculadas con la rendición de cuentas, límites al monto del gasto y de las donaciones privadas, y a un nuevo régimen de sanciones.<br />
Sin embargo, la efectividad de las reformas se ve en la práctica. El reciente escándalo de la valija de Guido Antonini Wilson, la lista de donantes para la campaña presidencial del Frente para la Victoria que supuestamente no donó nada sino que sólo prestó su nombre, y el caso del donante vinculado con el triple crimen, prometen un intenso debate sobre el financiamiento privado de la política antes de las elecciones legislativas de 2009 y prueban, una vez más, que se trata de una verdadera reforma sin fin que avanza adaptándose a la realidad y a las nuevas prácticas del financiamiento privado de la política. <br />
1- Las principales normas (acordadas) fueron: Acordada 7/02; 58/02; 101/02; 2/03; y 95/05. Para ver las principales acordadas entrar a: www.pjn.gov.ar/cne/cne_resoluc.html</p>
<p>(*) Christian Gruenberg es director del Programa de Transparencia de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).</p>
<table cellspacing="0" cellpadding="0" border="0" bgcolor="#eeecda" width="500">
<tbody>
<tr>
<td>
<p><font color="#dd5d3f"><strong>Grandes temas pendientes de la Argentina </strong></font></p>
<p>Con el objetivo de contribuir al desarrollo del país y mejorar la calidad del debate público a 25 años del retorno de la democracia, la revista Mercado y CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) acordaron crear la sección “Grandes temas pendientes de la Argentina” y publicarán una serie de 12 artículos que abordarán asuntos claves y ayudarán a reflexionar sobre los principales desafíos del próximo cuarto de siglo. El primero, en la edición pasada, analizó la naturaleza del federalismo fiscal. Éste, el segundo, versa sobre la falta de transparencia en la financiación de la política.</p>
</td>
</tr>
</tbody>
</table>
