Hay una agenda pendiente para la reforma política
La ley 26.571, más conocida como reforma política es, en realidad, una reforma electoral, porque introduce un conjunto de modificaciones en las reglas que rigen la competencia política. Según lo expresado en los fundamentos del proyecto del Poder Ejecutivo, estos cambios buscan aumentar la representatividad de los partidos políticos, fortalecerlos y democratizarlos.
<p>Por Fernando Straface y María Page (*)</p>
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Fernando Straface</p>
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María Page</p>
<p>También transparentar el financiamiento de la política, y promover la equidad y la transparencia del proceso electoral. Veamos, entonces, las modificaciones más importantes que contiene la reforma, algunas cuestiones omitidas y que resultan esenciales para la equidad y la transparencia electoral, y los efectos que cabría esperar como consecuencia de la efectiva aplicación de esta norma conocida como “de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral”.</p>
<p><strong>Requisitos más exigentes para el reconocimiento y la supervivencia de los partidos políticos. </strong>La medida intenta acotar la fragmentación y la inestabilidad que actualmente presenta nuestro sistema de partidos, males que se manifiestan en la existencia de alrededor de 650 partidos legalmente reconocidos y 45 bloques legislativos en la Cámara de Diputados. <br />
Estos nuevos requisitos para obtener y mantener la personería pasan, sobre todo, por poder acreditar y conservar un número mínimo de afiliados. Este criterio de corte probablemente reducirá el número de partidos (en la justicia electoral se calcula que alrededor de 30% de los partidos reconocidos tendrá dificultades para cumplir con los nuevos requisitos) pero favorecerá la subsistencia de aquellos que cuentan con aparatos más desarrollados, los partidos de gobierno y los que tengan recursos materiales para adquirir las fichas de afiliación, aunque estos partidos no necesariamente sean los más representativos. <br />
Además, al no disponer la baja general de los padrones de afiliados, la norma favorece también a los partidos de más larga data, que han acumulado fichas de afiliación desde la recuperación democrática, por sobre aquellos que fueron creados recientemente. <br />
Existen otros criterios de exclusión que están más orientados a promover la supervivencia de los partidos más representativos como, por ejemplo, los criterios relacionados con la <em>performance</em> electoral. Para lograr este efecto se podría haber reforzado el umbral de votos que los partidos deben alcanzar para mantener la personería. Actualmente, muchos partidos que no alcanzan por sí solos una cantidad de votos equivalente a 2% del padrón electoral del distrito correspondiente exigido por la ley, sortean ese requisito constituyendo alianzas con partidos más grandes. Si la ley exigiera que cada partido cumpla con el umbral o que al constituirse una alianza el umbral se multiplique por la cantidad de partidos que la conforman, esto contribuiría a la supervivencia de los partidos con más apoyo electoral.</p>
<p><strong>Primarias abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO).</strong> La medida quita el proceso de selección de candidatos de la órbita de los partidos para transformarlo en una etapa más del proceso electoral. Se trata de un mecanismo que podría aumentar la politización de los ciudadanos independientes (y, quizá, dotar con ello de mayor legitimidad a las candidaturas), contribuir con la renovación democrática de los liderazgos partidarios, y solucionar los procesos de definición de liderazgos internos antes de llegar a las elecciones generales. Este es un tema especialmente sensible para el Partido Justicialista. <br />
Para que estos efectos beneficiosos ocurran en la práctica, las reglas que rigen las internas deberían apuntar a equiparar las condiciones de competencia para todas las listas. Sin embargo, la ley 26.571 no garantiza esa equidad. <br />
Esto ocurre porque, al dejar la impresión y distribución de las boletas en manos de las autoridades partidarias, la ley pone en desventaja potencial a las listas opositoras a la conducción del partido. Además, el esfuerzo de fiscalización que requieren las PASO da ventaja a las listas que cuenten con el apoyo oficial para proveerlas de fiscales, a las que cuenten con fondos para adquirirlos, y a quienes dentro de cada partido controlan el aparato. <br />
Por otro lado, las disposiciones de la ley para la asignación de los aportes públicos para la campaña y la impresión de boletas son imprecisos, por lo que se prestan a manejos estratégicos por parte de la autoridad de aplicación (que no es neutral respecto de los competidores) y de la autoridad partidaria (que es parte en la competencia interna). Este conjunto de cuestiones indica que las condiciones establecidas para las PASO no son equitativas: esto atenta contra la posibilidad de que contribuyan a promover la renovación democrática al interior de los partidos y genera el riesgo de que su aplicación provoque una importante conflictividad judicial.</p>
<p><strong>Financiamiento público para las campañas.</strong> Con la nueva ley se restringe ostensiblemente el financiamiento político de origen privado para atenuar las asimetrías que existen entre los partidos en términos de acceso a recursos económicos para solventar las campañas electorales. Con este fin, la nueva norma prohíbe los aportes de personas jurídicas y, sobre todo, la contratación y la venta de espacios de radio y televisión para transmitir publicidad electoral. <br />
Con el nuevo régimen, las agrupaciones sólo podrán disponer de los espacios de publicidad electoral que les sean asignados por el Estado. Esto modifica de raíz el esquema de financiamiento de la política, que pasará a ser esencialmente de origen público, ya que la publicidad electoral (especialmente la audiovisual) representa la parte más sustancial de los gastos de campaña (entre 80 y 90%). Se trata de una medida que equipara sustancialmente las condiciones de competencia para los partidos que cuentan con menos recursos económicos. <br />
Por otro lado, la medida implica que la Dirección Nacional Electoral (DINE) pasará a manejar la mayor parte de los recursos que los partidos podrán destinar (lícitamente) a sus esfuerzos de campaña. Por esto, es crucial establecer un mecanismo transparente y eficaz de distribución de los aportes públicos y los espacios de publicidad, que garantice a todos los partidos un trato imparcial. <br />
Además, dado que en el nuevo esquema el peso del financiamiento privado de las campañas se reduce a su mínima expresión, establecer las salvaguardas y controles necesarios para evitar que la publicidad oficial pueda ser utilizada con fines proselitistas resulta fundamental para promover la equidad en la competencia electoral. <br />
Por último, el nuevo esquema requiere poner en funcionamiento controles exhaustivos y efectivos que garanticen que todos los partidos y todos los medios de comunicación cumplan con las nuevas prohibiciones. Aplicar el nuevo régimen sin garantizar los controles necesarios implica correr el riesgo de provocar un incremento de los aportes privados no declarados, que anularía los efectos buscados por la reforma e incrementaría la opacidad del financiamiento de la política.</p>
<p><strong>Listas “espejo”, “colectoras” y candidaturas “testimoniales”.</strong> La reforma establece que cada agrupación podrá presentar una sola lista por categoría y que no se admitirá la coexistencia de listas, aunque éstas sean idénticas entre las alianzas y los partidos que las integran. Así, se elimina la posibilidad de inscribir listas espejo y colectoras. Esta medida resultará en una mejor estructuración de la oferta electoral. Se omitió, sin embargo, establecer las mismas previsiones para el caso de las PASO. Nada dice la ley sobre las llamadas “candidaturas testimoniales”, fenómeno que interfiere con la rendición de cuentas electoral y social, y aumenta el recelo de la ciudadanía hacia los políticos y la actividad que desempeñan.</p>
<p><strong>Sin cambios en el sistema de votación.</strong> A pesar del objetivo manifiesto de promover la equidad y la transparencia en el proceso electoral, la ley omite un cambio fundamental para fortalecer la vigencia de estos principios: el reemplazo del actual sistema de votación de boletas partidarias por el de boleta única.<br />
El correcto funcionamiento del sistema de votación vigente requiere que los partidos cuenten con recursos humanos suficientes para asegurar la distribución y la efectiva disponibilidad de sus boletas en cada cuarto oscuro durante toda la jornada electoral (lo que equivale a garantizarle a cada elector que, al concurrir a votar, encontrará la oferta electoral completa). El problema es que no todos los partidos tienen acceso a recursos de esta magnitud, por lo que el sistema de boletas partidarias que hoy utilizamos pone a los partidos en situaciones de competencia desigual e interfiere con la plena vigencia del igual derecho a elegir y ser elegido.<br />
El sistema de boleta única permitiría solucionar este obstáculo porque, con su adopción, el diseño, la impresión y la distribución de las boletas pasaría a ser responsabilidad del Estado. Así, se eliminaría el efecto negativo de las asimetrías que existen entre los partidos en cuanto a la capacidad de distribuir y fiscalizar las boletas. Como el Estado pasaría a hacerse cargo de la distribución, a donde sea que lleguen las urnas llegaría también la oferta electoral completa (incluida toda en una única boleta).<br />
Al mismo tiempo, desaparecerían los incentivos para el robo y la falsificación de boletas, y se dificultaría también el “voto cadena”. Además, las garantías que ofrece el sistema de boleta única serían definitorias para un adecuado funcionamiento de las PASO, instancia que agudiza el desafío de distribuir las boletas y fiscalizar.</p>
<p><strong>Es posible encontrar soluciones técnicamente accesibles y políticamente viables. </strong>A tan solo cuatro meses de su sanción, el futuro de la reforma política está en duda. Los partidos opositores la resisten, el propio Gobierno vacila en hacerla efectiva, y las autoridades de aplicación reconocen que su implementación será extremadamente compleja y que no existe, todavía, un cronograma ni un presupuesto para llevarla adelante. <br />
La actual incertidumbre en torno del futuro de la reforma no sorprende: cualquier cambio sustantivo en las reglas de la competencia política requiere del acuerdo de los principales jugadores del sistema político para ser viable, y esta ley no cumple con esa condición. Lo singular del caso es que se trata de una ley planteada oportunamente y que intenta dar respuesta a problemas que las principales fuerzas políticas del país coinciden en reconocer.<br />
Una discusión parlamentaria genuina podría haber mejorado la reforma, aportado soluciones para las deficiencias antes señaladas, y permitido, así, avanzar hacia una propuesta más equitativa y políticamente viable. La inclusión de la boleta única, por ejemplo, hubiera resultado clave para potenciar los objetivos de la reforma y contribuir a atenuar algunas de sus principales debilidades. Es muy probable que, al omitir esta cuestión, se haya desaprovechado una oportunidad de avanzar hacia una reforma más accesible en el aspecto técnico y más políticamente sustentable. <br />
Ahora, todos los actores involucrados en la implementación enfrentan múltiples y complejas tareas que abarcan desde la informatización de los padrones hasta la adaptación de las Cartas Orgánicas, la identificación de los medios audiovisuales que quedarán incluidos en el nuevo régimen de distribución de espacios para la publicidad electoral, la reglamentación del procedimiento para la inscripción de pre candidaturas para las primarias, o la puesta en funcionamiento de complejos mecanismos de control. Mientras tanto, la reforma ya ha comenzado a dar lugar a reclamos judiciales por parte de varios partidos de oposición. <br />
Para avanzar hacia una implementación exitosa, sería necesario que las autoridades asuman un doble desafío. Por una lado, el de subsanar los principales problemas y vacíos de la reforma con reglamentación y legislación complementaria que tienda a equiparar las condiciones de la competencia electoral para todos los partidos. <br />
Por el otro, el reto de dotar a las instituciones electorales de los recursos y las capacidades necesarias para cumplir con las nuevas responsabilidades que les asigna la ley. La tarea requiere una rigurosa planificación, las previsiones presupuestarias correspondientes y, sobre todo, el reconocimiento de que es preciso hacer ajustes para que la reforma esté efectivamente orientada a promover la equidad y la transparencia en la competencia política, y se garantice así la integridad del proceso electoral.</p>
<p>(*) Fernando Straface es director ejecutivo, y María Page, coordinadora del Programa de Política y Gestión de Gobierno de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).</p>
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