Para entender el presupuesto
Es un instrumento central que cumple tres funciones: asigna bienes públicos a la ciudadanía, redistribuye los ingresos y define las prioridades de gasto. Dado que los recursos provienen de la sociedad, todos los individuos tienen el derecho a exigir que el dinero público se recaude y se gaste de forma transparente y de acuerdo con las necesidades de la población.
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Por Laura Malajovich (*)</p>
<p> <img alt="" src="http://www.mercado.com.ar/mercado/ro/imagenes/foto_nota_1087_4_1.jpg" /></p>
<p>Por primera vez desde la crisis de finales de 2001, la consideración y aprobación de la ley de presupuesto por el Congreso, no es un mero trámite. La discusión se centra en torno al estado de emergencia, las facultades extraordinarias, junto con la discusión sobre el alcance y la distribución de algunos impuestos.<br />
Esta actitud de los legisladores que coincide ahora más con sus obligaciones es atípica si se mira al reciente contexto, y da cuenta de la dimensión del cambio político que se ha operado en el país durante este año. Sin embargo, para la inmensa mayoría de los ciudadanos, los vericuetos presupuestarios siguen siendo un galimatías. Es conveniente que todos los argentinos sepan qué es lo que se debate cada vez que se discute el presupuesto.<br />
Para explicar qué es el “presupuesto” podemos compararlo con las finanzas de un individuo o de una familia. La posesión de dinero es una de las principales condiciones para poder satisfacer nuestras necesidades materiales y, dado que el dinero usualmente es limitado, es necesario ajustarlas a nuestras disponibilidades financieras. Así, lo más ordenado es elaborar una proyección de los ingresos que se obtendrán durante un período determinado y los gastos que será posible hacer con ellos. En otras palabras, elaborar un presupuesto. <br />
El Estado, como cualquier individuo, debe considerar sus ingresos y egresos financieros y, consecuentemente, planificar:<br />
• Los ingresos: cuánto dinero recaudará y cómo lo hará.<br />
• Los egresos o gastos: cuánto dinero gastará y en qué.<br />
La diferencia más importante entre el presupuesto de una familia y el presupuesto público radica en que éste se financia con recursos de los ciudadanos, y su ejecución (el gasto) afecta a todos los habitantes. Hay numerosos servicios (como, por ejemplo, la seguridad, la justicia o la promoción social) provistos por distintos niveles de gobierno que son esenciales para la vida en común y para el normal desarrollo de los individuos y la sociedad en su conjunto. <br />
El presupuesto público entonces puede entenderse como un reflejo de las prioridades y políticas del Gobierno. Sin embargo, el presupuesto nacional es sólo una parte –aunque muy importante– del total del gasto público del país. La Argentina es un país federal, con un sistema impositivo relativamente centralizado y con una estructura de gasto público descentralizada. Por lo tanto, el proceso presupuestario nacional representa sólo una fracción del total del gasto público.</p>
<p><img alt="" src="http://www.mercado.com.ar/mercado/ro/imagenes/foto_nota_1087_4_2.gif" /><br />
<br />
Tal como se observa en el gráfico 1, el sector público argentino comprende el sector público nacional, el sector público provincial y el sector público municipal. A su vez, el sector público nacional incluye a la administración nacional, a las empresas públicas (EP) y a los fondos fiduciarios (FF) nacionales. De acuerdo con lo estipulado por la Ley de Administración Financiera, la Ley de Presupuesto aprobada por el Congreso nacional sólo abarca a la administración nacional, dado que las EP y los FF se manejan con regulaciones diferentes. <br />
Algo que sólo puede parecer una simple distinción de nombres, implica una diferencia importante en los montos y responsabilidades involucradas. Cada nivel de gobierno tiene competencias diferentes sobre el gasto público. Por ejemplo, luego de la descentralización de los servicios de educación y salud, la mayor parte del gasto en estas áreas se encuentra a cargo de las provincias. <br />
En términos de monto, la distinción es también importante. Mientras que el gasto previsto en 2008 para el conjunto del Sector Público argentino fue de $194.263,2 millones, las erogaciones incluidas en el presupuesto de la administración nacional ascendían a $86.518,3 millones. El gráfico 2 ilustra estas diferencias.</p>
<p><img alt="" src="http://www.mercado.com.ar/mercado/ro/imagenes/foto_nota_1087_4_3.gif" /><br />
<br />
El presupuesto público tiene una influencia muchas veces subestimada en la vida cotidiana de los ciudadanos dado que cumple tres funciones centrales: asigna bienes públicos a la ciudadanía, redistribuye los ingresos y define las prioridades de gasto. Dado que los recursos provienen de la sociedad, todos los individuos tienen el derecho a exigir que el dinero público se recaude y se gaste de forma transparente y de acuerdo con las necesidades de la población. <br />
Para lograr ese objetivo, es necesario analizar cómo se elabora y se ejecuta realmente el presupuesto. Sin embargo, una característica de los presupuestos de todos los niveles de gobierno es que, en general, su diseño y el lenguaje utilizado sólo permiten que sean comprendidos por un escaso grupo de técnicos y especialistas. De esta manera, las decisiones públicas quedan reducidas a una pequeña esfera del Estado y no reflejan de manera directa las necesidades y preferencias de la población. Estos factores afectan la transparencia del proceso presupuestario y dificultan que la sociedad se interiorice acerca de las decisiones presupuestarias que le conciernen. Debido a esta complejidad, el derecho de los ciudadanos de conocer la asignación de los recursos y de demandar una distribución que garantice el cumplimiento de los derechos sociales, económicos y culturales, se ve seriamente limitado.</p>
<p><strong>¿Cómo funciona el proceso?1</strong><br />
El proceso presupuestario en la Argentina se compone de cuatro etapas que involucran diversas actividades, negociaciones y actores. La primera consiste en la formulación por parte del Poder Ejecutivo del proyecto de ley de presupuesto; la segunda se trata del debate y posterior aprobación del proyecto por parte del Congreso; la tercera es la implementación; y la cuarta, la evaluación y control. En el gráfico 3 se muestra un esquema simple de las diferentes etapas.</p>
<p><img alt="" src="http://www.mercado.com.ar/mercado/ro/imagenes/foto_nota_1087_4_4.gif" /><br />
<br />
Como todo proceso político, existe una parte formal y otra informal, con muchas diferencias entre una y otra. La Constitución nacional y la Ley de Administración Financiera, entre otras normas, otorgan al Poder Legislativo (PL) un rol clave en las diferentes etapas presupuestarias. Sin embargo, en la práctica, el Congreso desempeña un papel bastante más débil que el asignado por la legislación. <br />
De acuerdo con el proceso formal, el Poder Ejecutivo (PE) debe remitir al Congreso Nacional antes del 15 de septiembre de cada año el proyecto de ley de presupuesto del año siguiente. Los legisladores deben entonces estudiarlo e introducir las modificaciones que consideren necesarias, para luego proceder a su aprobación. Sin embargo, lejos de jugar un rol central en el análisis y la discusión de la propuesta, el Poder Legislativo suele limitarse a realizar sólo cambios marginales en las partidas que afectan a las respectivas provincias de los legisladores.<br />
Una vez que el presupuesto comienza a implementarse, la Ley de Administración Financiera establece que el Poder Ejecutivo puede realizar ciertos cambios en las partidas presupuestarias, pero deja reservadas al Congreso Nacional ciertas responsabilidades, como las modificaciones que afectan el monto total del presupuesto, el endeudamiento previsto y la distribución de los recursos entre las diferentes finalidades. La Ley de Responsabilidad Fiscal sancionada en agosto de 2004 también impone límites a las modificaciones presupuestarias. Sin embargo, es habitual que el Poder Ejecutivo se vea exento de todas estas restricciones y en la práctica realice modificaciones al presupuesto sin la intervención parlamentaria correspondiente. Por ejemplo, el Poder Ejecutivo ha modificado unilateralmente el presupuesto por medio de decretos en diversas ocasiones utilizando los llamados “superpoderes”, aun luego de su aprobación por parte del Congreso. <br />
Finalmente, varios actores que no son mencionados en el proceso formal desempeñan un rol relevante en la práctica. Esto incluye a los gobernadores, a los lobbies –tanto provenientes de adentro como de afuera del Gobierno– y a las instituciones financieras internacionales.</p>
<p><strong>Creación de fondos especiales</strong><br />
Desde el punto de vista presupuestario, el Sector Público Nacional (SPN) se compone de la administración nacional, las empresas públicas, los fondos fiduciarios y otras entidades. El Congreso sólo aprueba el presupuesto de la administración nacional, mientras que los otros dos componentes se encuentran excluidos del proceso presupuestario formal descripto en las secciones anteriores. <br />
Los fondos fiduciarios y otras entidades que no pertenecen a la Administración nacional son organizaciones con autarquía financiera, entidad legal y activos propios, en las que el Estado es el dueño mayoritario o tiene el control de las decisiones claves. Estas entidades pueden formular sus propios presupuestos, pero deben remitirlos a la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) para su evaluación. La ONP elabora un informe respecto a la consistencia entre el presupuesto y las políticas, planes y estrategias del Gobierno. Los presupuestos de estas entidades son aprobados por el Poder Ejecutivo sin la intervención del Congreso.<br />
Este año existen 15 fondos fiduciarios y seis entidades incluidas en el presupuesto del SPN pero no en la Administración nacional. Adicionalmente, hay 13 agencias (además de las universidades nacionales2) por fuera del presupuesto del SPN. El gasto consolidado proyectado para los fondos fiduciarios en 2008 es de $6.170 millones, de los cuales cerca de $4.000 millones corresponden al Fondo Fiduciario para el Sistema de Infraestructura y Transporte. <br />
Las entidades públicas tienen un presupuesto que alcanza $6.940 millones y el presupuesto agregado de otras entidades no incluidas en el presupuesto del SPN es de $4.593 millones (excluyendo las universidades nacionales). La suma de estos montos representa 20% del presupuesto de la administración nacional (PAN), como se muestra en el cuadro 1.</p>
<p><img alt="" src="http://www.mercado.com.ar/mercado/ro/imagenes/foto_nota_1087_4_5.gif" /><br />
<br />
El fondo fiduciario con mayor presupuesto en 2008 es el Fondo Fiduciario para el Sistema de Infraestructura y Transporte –FFSIT– (con $3997 millones) y luego el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial –FFDP– (con $1350 millones). Le sigue el Fondo Fiduciario de Infraestructura Hídrica –FIH– (con $613 millones). Estos tres fondos representan 97% del total del gasto de los fondos fiduciarios.<br />
Las entidades que consolidan en el SPN pero que se encuentran por fuera del presupuesto de la administración nacional (PAN) son la Administración Nacional de Ingresos Públicos (AFIP), el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP), el Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (INCAA), la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (SAFJP), el Instituto Nacional de la Yerba Mate y la Unidad Especial de Yacyretá. <br />
Por su parte, las entidades y fondos que no consolidan en el SPN son, entre otras, el Fondo Especial de Tabaco, las universidades nacionales y el Fondo Solidario de Redistribución. El primero fue excluido por ley en el año 2001, como resultado de la crisis. El Gobierno nacional había demorado las transferencias a las provincias por una caída en la recaudación, por lo que los productores realizaron protestas y los gobernadores presionaron al Congreso para que sancionara una ley que resguardara estos fondos de demoras y ajustes. Así, el fondo pasó a financiarse con un impuesto especial a los cigarrillos, que se transfiere directamente a las provincias. <br />
De este modo, tal como se mencionó anteriormente, el presupuesto de la administración nacional no comprende la totalidad del gasto público argentino. Más allá del gasto provincial y municipal –cuyos presupuestos se aprueban en sus respectivas legislaturas y concejos deliberantes– en la escala nacional, los presupuestos de los fondos fiduciarios y otras entidades se encuentran sujetos a la aprobación del Poder Ejecutivo y no del Congreso Nacional. <br />
<br />
<strong>Aspectos centrales del presupuesto 2009<br />
Crecimiento de la economía</strong><br />
Como se muestra en el cuadro 2, en los últimos años se han registrado diferencias notorias entre los supuestos plasmados en el presupuesto acerca del comportamiento del Producto Bruto Interno (PBI) y lo finalmente observado. En el año 2002, se supuso una caída real del PBI inferior a la efectivamente registrada. Por su parte, en los años de 2003 a 2007, también se subestimó la variación del PBI, aunque en sentido contrario: en ese caso se supuso una pauta de crecimiento inferior a la posteriormente registrada. Para el año 2008, volvió a presupuestarse un crecimiento de la economía de 4% y las expectativas del sector privado a tres meses de cerrar el año son de un incremento del producto superior a 7%, con lo que nuevamente se habría subestimado el crecimiento. <br />
Para 2009, la estimación de crecimiento es nuevamente de 4%, mientras que las fuentes privadas ya calculan un aumento del producto cercano a 5,4%. El efecto de esta subestimación en las finanzas públicas es dejar gran cantidad de recursos libres que luego pueden ser reasignados de manera discrecional por el Poder Ejecutivo y sin pasar por el Congreso.</p>
<p><img alt="" src="http://www.mercado.com.ar/mercado/ro/imagenes/foto_nota_1087_4_6.gif" /></p>
<p><strong>Inflación </strong><br />
Las proyecciones sobre el aumento de precios tampoco han sido acertadas, si se las compara con la inflación finalmente verificada en cada período. En el año 2004, se esperaba un incremento de los precios minoristas de 10,5%, mientras que la inflación observada se ubicó en torno a 6,1%. Si bien esto podría haber conducido a una sobrestimación de la recaudación, como el crecimiento del PBI fue notablemente mayor al proyectado, los recursos efectivamente recaudados resultaron superiores a los estimados.<br />
Para el año 2009, se prevé una inflación de 10,1%. Sin embargo, las expectativas de inflación de los mercados son superiores a las del Estado (las expectativas del Relevamiento de Expectativas de Mercado (REM) del Banco Central en realidad buscan acertar el dato oficial final). <br />
Desde la intervención de los índices de precios en el Indec, el dato oficial ha perdido relevancia a la hora de estimar el efecto que la inflación puede tener tanto sobre los ingresos como sobre los gastos públicos. Claramente, la percepción de la inflación en los primeros ocho meses del año 2008 ha sido considerablemente superior a los índices oficiales presentados mensualmente. Es por ello que, pese a que a fines de año se tenga un incremento de los precios similar al presupuestado, la realidad muestra nuevamente una clara subestimación. <br />
Las proyecciones del REM indican que al mes de septiembre el sector privado estima una inflación cercana a 9,8% para todo el año. Pero debe tenerse en cuenta que está dado el incentivo para aproximarse a los valores oficiales, ya que el REM premia la coincidencia con el dato que se publica oficialmente. <br />
La inflación estimada por consultoras del sector privado dan incrementos de los precios al consumidor cercanos a 20% para todo 2008 En este contexto –y junto con el mayor crecimiento esperado de la actividad económica con relación al proyectado en el presupuesto–, la recaudación impositiva sería superior a la estimada en 2008 y, de seguirse un esquema igual, para 2009. Además, la mayor inflación ejerce una presión ascendente en determinados rubros del gasto, por lo cual el efecto no es tan claro como en el caso de la subestimación del crecimiento de la economía.</p>
<p>1- Esta sección se basa en el trabajo “¿Quién decide sobre el gasto público? Un análisis sobre la economía política del proceso presupuestario: el caso de Argentina”, de Abuelafia, E., Berensztein, S., Braun, M., y Di Gresia, L.<br />
2- Los recursos transferidos por el Gobierno nacional a las universidades nacionales se encuentran incluidos en el presupuesto, pero los presupuestos de estas instituciones no están sujetos a las mismas regulaciones que el presupuesto nacional.</p>
<p>(*) Laura Malajovich es coordinadora del Programa de Política Fiscal de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) y del proyecto Lupa Fiscal, que desde 2000 monitorea el presupuesto nacional. La autora es licenciada en Economía, Universidad Torcuato Di Tella y <em>Máster</em> en Desarrollo Social, University College London, Reino Unido.<script type="text/javascript"><!–
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