10 propuestas para mejorar la educación y su costo fiscal

La publicación, escrita por Cecilia Veleda, Axel Rivas y Florencia Mezzadra, tiene además un documento complementario escrito por Malena Acuña que precisa la inversión requerida para implementar progresivamente las políticas con mayor peso presupuestario. Como promedio para 2016-2019, CIPPEC estima que bajo un escenario macroeconómico moderado (crecimiento medio anual del PBI de 2,5%),las políticas educativas prioritarias más onerosas pueden demandar aproximadamente entre un 0,72 y un 1,36 puntos suplementarios del PBI con año base 2004, según el grado de ambición en la implementación.

Comienzo temprano

1. Continuar con la expansión del nivel inicial y fortalecer la atención de la primera infancia

Empezar más temprano previene el fracaso escolar y genera mayores capacidades para el aprendizaje futuro. El Estado debe construir aulas y escuelas para garantizar la oferta universal de la sala de 4 años y la de 3 años, y extender la educación de los sectores populares. El acceso debería ir acompañado de la adquisición de aprendizajes valiosos, que faciliten el tránsito y el desempeño en el nivel primario.

También es crucial fortalecer la atención desde los 45 días hasta los 2 años inclusivecon un abanico integral de políticas, que comprendan desde la atención del embarazo y el nacimiento hasta las transferencias monetarias, pasando por las licencias por maternidad y paternidad o la atención de la salud y la nutrición.

Para dimensionar el peso fiscal de esta propuesta se estimó el costo de alcanzar 3 metas en el período 2016-2019.

En primer lugar, expandir la cobertura del jardín maternal hasta llegar al 10% de los niños entre 45 días y 2 años (en 2013 su tasa de escolarización era de aproximadamente 5,3%), que exigiría una inversión de $10.835 millones de pesos de diciembre 2014.

En segundo lugar, expandir la cobertura de la sala de 3 hasta llegar al 80% de los niños de 3 años (en 2013 alrededor de 41,6% estaban cubiertos), para lo cual se requeriría una inversión de $20.302 millones de pesosde diciembre 2014.

En tercer lugar, universalizar la sala de 4 años (en 2013 su tasa de escolarización era de aproximadamente 85,3%), que implicaría una inversión de $7.730 millones de pesos de diciembre 2014.

2. Continuar con la extensión de la jornada en las escuelas primarias más vulnerables

A nivel nacional, en 2011 se inició la Política Federal de Ampliación de la Jornada Escolar, pero resta avanzar más decididamente, contemplando cinco condiciones centrales: el financiamiento de los cargos docentes; su implementación en todo el nivel primario; la incorporación ante todo de las escuelas más desfavorecidas; la implementación de la jornada completa en los contextos más críticos y el establecimiento de definiciones curriculares obligatorias y otras optativas para las horas suplementarias.

Que la jornada completa o extendida alcance en 2019 al 30% de los alumnos de nivel primario en escuelas de gestión estatal, supondría incluir a 749.400 alumnos nuevos.

El costeo de media estimó la inversión necesaria para brindar jornada completa a la mitad de esos alumnos (a través de la construcción y equipamiento de escuelas nuevas con la misma organización promedio que las escuelas existentes) y jornada extendida a la otra mitad (con la construcción y equipamiento de aulas nuevas en escuelas existentes).

Así, alcanzar esta meta implicaría una inversión entre 2016 y 2019 de $47.231 millones de pesos de diciembre 2014.

3. Transformar la educación secundaria

Además de garantizar la universalización del acceso a la educación secundaria, el desafío más complejo es lograr que los alumnos quieran y necesiten ir a la escuela.

Para revertir la tendencia selectiva y lograr que los alumnos quieran ir a la escuela secundariaserá clave designar a los docentes por cargo y no por hora cátedra, para que tengan tiempo para reunirse, planificar y atender a los alumnos; fortalecer la enseñanza de los Núcleos de Aprendizajes Prioritarios (NAP) desde las distintas materias; modificar el régimen académico, con materias de acreditación anual y otras de acreditación más flexible; mejorar la formación en competencias laborales; financiar proyectos pedagógicos con sentido para los alumnos, y potenciar el programa Conectar Igualdad.

En el marco de esta propuesta, se costearon dos políticas destinadas al nivel secundario. En primer lugar, alcanzar la universalización de la escuela secundaria en 2019 implicaría incorporar casi a 299.000 jóvenes y una inversión de $21.347 millones de pesosde diciembre 2014.

En segundo lugar, profundizar los planes de mejora en las secundarias de gestión estatal a través del otorgamiento de horas institucionales pagas a los docentes, el aseguramiento de cargos de tutor cada 30 alumnos y el financiamiento de proyectos institucionales a libre disponibilidad para cada escuela requeriría una inversión de $13.827 millones de pesos de diciembre 2014.

4. Reformular y usar estratégicamente un Sistema Nacional de Información y Evaluación Educativa

Disponer de información integral digitalizada por escuela con foco pedagógico es indispensable. Es fundamental contar con indicadores actualizados y comparables en el tiempo sobre el aprendizaje y las trayectorias de los alumnos (repitencia, sobreedad, abandono).

5. Poner a disposición de todos los docentes un sistema articulado de materiales de orientación a la enseñanza

Es necesario acercar a los docentes materiales que sugieran actividades concretas, como lo hacen hoy ciertas publicaciones del mercado editorial, no siempre de la mejor calidad, fuertemente demandadas. El Ministerio de Educación de la Nación podría elaborar o regular, articular y poner a disposición de los docentes un sistema de materiales diversos con orientaciones para la enseñanza, centrados en los Núcleos de Aprendizaje Prioritarios.

Sería también deseable una ley nacional de libros escolares, para institucionalizar la evaluación técnica de los libros y la compra estatal anual de libros de texto y otros libros para distribución gratuita en las escuelas.

6. Asesorar a las escuelas con mayores dificultades y aprovechar la experiencia de las escuelas y docentes con experiencias destacadas

El Sistema Nacional de Información Educativa permitiría elaborar una radiografía integral de cada escuela, para concentrar el apoyo técnico en las que presenten indicadores más críticos y aprovechar la experiencia de las escuelas con experiencias destacadas. También es necesario fortalecer la cooperación entre escuelas y docentes, con foco en las estrategias para mejorar los aprendizajes de los alumnos.

En este sentido, se evaluaron los recursos necesarios para garantizar apoyo técnico a los docentes de escuelas estatales, concentrando la atención en quienes atienden al 25% de los alumnos que asisten a las escuelas con peores trayectorias escolares y calidad educativa. Se costeó que estos últimos reciban dos años de capacitación, mientras que el resto de los docentes de escuelas públicas reciban poco más de dos trimestres. A su vez, se estimó que los docentes reciban 8 horas cátedra mensuales de capacitación y los capacitadores dediquen 16 horas cátedra mensuales (como horas de clase y para trabajo institucional, consultas, preparación de clases, etc.). Alcanzar esta meta entre 2016 y 2019 implica una inversión de $6.168 millones de pesos de diciembre 2014.

7. Garantizar una formación especializada y reformar los concursos de acceso a los cargos jerárquicos

Directores y supervisores de escuela son actores clave para la mejora de los aprendizajes. La formación especializada a través de un posgrado anual es fundamental para mejorar los procesos de selección. También sería deseable reformular los concursos de ascenso.

Además de ser evaluados por sus antecedentes laborales y su desempeño en un examen escrito, los candidatos con mayor puntaje deberían elaborar un diagnóstico y un proyecto educativo específico para cada escuela, para poder evaluar en forma contextualizada a los candidatos.

8. Crear una nueva carrera docente con cargos especializados

En la actualidad, la carrera docente no distingue ni aprovecha la experiencia de los docentes más potentes o con alguna formación específica. Por ello, sería necesario crear una carrera con cargos que requieran especialización o mayor experiencia (especialista curricular en cada ciclo y área de enseñanza, formador de docentes nóveles, docente alfabetizador y docente comunitario, entre otros), a los que se debería acceder a través de un concurso riguroso basado en una formación previa garantizada por el Estado, y a los cuales se debería reconocer con un plus salarial.

Acompañando esta propuesta, se analizó el costo de aumentar entre un 10% y un 15% el salario real de los docentes estatales y escuelas privadas subvencionadas. En promedio, se estimó un aumento de 10% para la mitad y 15% para la otra mitad, donde el mayor aumento corresponde a quienes por igual tarea y nivel de capacitación reciben menor remuneración en relación con los salarios de sus pares del resto del país.Alcanzar esta meta entre 2016 y 2019 implicaría una inversión de $58.284 millones de pesos de diciembre 2014.

9. Concebir una nueva política nacional de Formación Docente

La apuesta de transformación más profunda y compleja radica en mejorar sustantivamente la formación inicial de los docentes. Resulta clave contar con una ley para definir un plan de apoyo y reorganización de la oferta de la formación en función de las necesidades del sistema, estipular becas de estudio para estudiantes destacados en las mejores instituciones del país, potenciar la formación en la práctica profesional y establecer un examen de habilitación para el ingreso a la profesión, entre otras dimensiones.

Para apoyar la concreción de este desafío central, se estimó el costo de concentrar al 62,5% de la matrícula pública actual en 75 unidades educativas de uso exclusivo para los institutos de formación docente, nombrar 2 cargos de coordinadores de investigación por cada unidad educativa nueva y una proporción equiparable de docentes por coordinador para las existentes y otorgar becas para la concreción de estudios equivalentes al 60% del piso salarial docente acordado en las paritarias para: el 40% de los estudiantes en ISFD de gestión pública y el 60% de los docentes en ISFD de gestión pública menores de 45 años sin posgrado o doctorado. Alcanzar esta meta entre 2016 y 2019 implica una inversión de $27.729 millones de pesos de diciembre 2014.

10. Consensuar y monitorear un plan decenal de educación

Es clave acordar las principales metas educativas a través de un plan educativo nacional a 10 años, con la previsión de los recursos requeridos.

Según estimaciones de CIPPEC, entre 2016 y 2019 todas las políticas propuestas supondrían un costo incremental de, aproximadamente, entre 139.938 y 266.573 millones de pesos de diciembre 2014 —según las alternativas más y menos ambiciosas de implementación. Anticipo del Día del Maestro