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GEOPOLÍTICA |

Futuro del acuerdo regional
El tiempo de inminentes reformas en el Mercosur

El nuevo gobierno de Brasil dejó en claro que aspira a reformar el bloque. El futuro parece ser la flexibilidad gradual. La primera consecuencia del encuentro entre ambos mandatarios, es que se estiró la vida del acuerdo regional. Habrá reducción paulatina del arancel externo común para las importaciones extrazona, pero no a la velocidad que se supuso inicialmente.

lun 18 de febrero de 2019
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2019 Febrero

Tensiones geolpolíticas /económica en 2019
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Cumbre presidencial

Poco antes de asumir la presidencia de Brasil, Jair Bolsonaro había lanzado algunas declaraciones en contra del Mercosur, amenazando en el extremo con su disolución. Según el líder brasileño que irrumpió en la política sudamericana, era necesario flexibilizar las condiciones imperantes, virando rápidamente hacia un esquema de mayor libre comercio con menores restricciones y políticas proteccionistas. Considerando la hegemonía de nuestro país y del gigante sudamericano en el bloque (representan más del 90% de su PBI y cuatro quintos del intercambio intrazona), esto implicaría enfriar las relaciones bilaterales entre ambos, según advirtió un informe de la consultora Ecolatina.  
Sin embargo, una vez en el cargo, tanto el nuevo mandatario brasileño como su ministro de economía Paulo Guedes matizaron estas propuestas. En este sentido, la primera reunión que mantuvo Bolsonaro con Mauricio Macri señaló que la dirección eran las políticas adoptadas en una línea de mayor flexibilidad –reducción paulatina del arancel externo común para las importaciones extrazona–, pero no a la velocidad que se podía presuponer.
En consecuencia, la alianza regional permanecerá viva y el acuerdo que legisla la relación bilateral no cambiaría de manera sustancial, al menos en el corto plazo. Por lo tanto, es relevante analizar el estado de situación del bloque regional así como qué implicaría flexibilizarlo en este momento.
Estancamiento y despegue
En los últimos años, las exportaciones argentinas de bienes cayeron de manera sistemática. El valor enviado al exterior pasó de US$ 83.000 millones en 2011 a menos de USS 60.000 millones en 2017 (–30%), producto de una contracción tanto en precios (–19%) como en cantidades (–13%).
Comparando entre los envíos al Mercosur y al resto del mundo, resultado de la recesión que atravesó la economía brasileña, la caída fue sensiblemente mayor hacia dentro del bloque regional que hacia afuera: mientras que las primeras se desplomaron un 40%, al pasar de casi USS 21.000 millones en 2011 a menos de US$ 12.000 millones en 2017, las segundas se redujeron de US$ 62.000 millones a US$ 47.000 millones en igual período (–25%). 
Sin embargo, cabe destacar que pese a la notable contracción, las ventas a la región continúan representando un quinto de nuestros envíos al exterior (en 2011 implicaban un cuarto), de modo que no es posible estimular la inserción comercial argentina sin considerar su centralidad. Más aún, si tomamos a las manufacturas de origen industrial –bienes en donde el agregado de valor es mayor y donde el establecimiento de relaciones comerciales demanda plazos más largos– la unión aduanera implica uno de cada dos dólares exportados.


Jair Bolsonaro

Demanda deprimida en Argentina
Visto desde la óptica argentina, en 2019 nuestra demanda interna en Argentina permanecerá deprimida. Como respuesta, las exportaciones lucen como una importante salida contracíclica. Por lo tanto, la flexibilización inmediata del Mercosur no parecería ser la mejor noticia para los sectores exportadores locales (ni para la economía en su conjunto), ya que se perderían accesos privilegiados –sin aranceles– de manera inmediata, a la par que no se ganarían otros en el corto plazo. A esto se suma también un contexto internacional en que el comercio se cierra, dificultando la apertura de nuevos mercados especialmente para las manufacturas –de todo origen–.
En otro orden, este año no solo es el "de las exportaciones" para los membretes oficiales: es también el año en que nuestro país inicia con el tipo de cambio real más alto en una década. Además, el Real se fortalecería este año producto de la menor incertidumbre que presenta Brasil una vez pasadas sus elecciones presidenciales y con un equipo económico market friendly: según su consenso de mercado, su moneda cerraría 2019 en torno a 3,8 reales por dólar, lo que implicaría una apreciación nominal cercana a 5%. Por lo tanto, no solo la producción argentina se abaratará frente al pasado, sino que también la brasileña se encarecerá. En consecuencia, las perspectivas en este sentido son auspiciosas.
Por otro lado, tras cinco años de caída o virtual estancamiento económico, 2019 sería el primer año en que el PBI del gigante sudamericano crecería de manera sostenida, trepando alrededor de 3% según el relevamiento que realiza periódicamente su Banco Central. En este marco, se proyecta que el comercio bilateral con nuestro principal socio comercial se recuperará este año: las ventas a Brasil crecerían cerca de 10% i.a. en 2019, orillando US$ 12.200 millones, a la par que las importaciones desde ese origen retrocederían 15% i.a., ubicándose en la zona de US$ 12.500 millones. En consecuencia, la balanza comercial de bilateral de bienes prácticamente se equilibraría (luego de un déficit récord en 2017 que se redujo a la mitad en 2018), algo que no sucede desde el 2014. Por ende, por este lado el panorama también es alentador.

Una etapa de cambios 
El recientemente asumido presidente de Brasil Jair Bolsonaro y su ministro económico Paulo Guedes, han anticipado en manifestaciones aun no muy precisas que tendrían en agenda el propósito de reformar el Mercosur.
Es altamente probable, pues, que comience una etapa de cambios en el bloque como antes no se ha visto, según advierte Marcelo Elizondo, director de la consultora DNI en su último informe.
Se inicia entonces un nuevo tiempo en la política externa (y las relaciones económicas internacionales) de nuestro país. El gobierno de Brasil propondría reformas, y se espera –probablemente– de Uruguay y Paraguay una postura favorable a la obtención de cierta flexibilización del Mercosur.
Se entiende que el propósito de Brasil es lograr que el rígido arancel externo común (rígido porque es elevado, porque es común y porque no puede hoy ser afectado por acuerdos individuales de los miembros del bloque), que es de los más altos del mundo, no solo sea reducido sino que además pueda ser reemplazado por normas que permitan a cada miembro del bloque lograr acuerdos comerciales o económicos internacionales bilaterales que no involucren necesariamente al bloque, lo que hoy no es permitido por el propio Mercosur (que exige que los acuerdos internacionales celebrados lo sean del bloque en su conjunto).
El Mercosur (los países miembros sumados) es la quinta economía mundial, si se considera el PIB nominal de alrededor de 3 billones de dólares producido por todo el bloque. Posee las tres urbes más ricas, extensas y pobladas de Sudamérica: São Paulo, Buenos Aires y Río de Janeiro; y posee también la selva tropical más grande del planeta: la selva amazónica. Además controla las mayores reservas energéticas, minerales, hídricas y petroleras del planeta. Con una superficie total de 12,8 millones de kilómetros cuadrados y una población total de 275 millones de personas es un bloque de relevancia para Argentina y para sus 4 miembros actuales.


Paulo Guedes

El Mercosur para Argentina
El Mercosur ha sido para Argentina un acuerdo comercial relevante porque fue el primer paso para una relativa internacionalización de no pocas empresas. De hecho es el único acuerdo en el que se incluyen numerosos ítems en desgravaciones arancelarías: más de 6.000 productos incluidos en beneficios arancelarios, lo que no se replica en ningún otro acuerdo que nuestro país tenga.
Históricamente el principal efecto para Argentina fue incrementar el comercio con Brasil. Así, la historia bilateral muestra un buen crecimiento del vínculo comercial si se efectúa una mirada larga: cuando se conformó el Mercosur (1991) las exportaciones Argentinas a Brasil rondaban los US$ 1.400 millones (11% del total argentino) y las importaciones desde Brasil los US$ 800 millones (17% del total) y los flujos de comercio entre ambos crecieron generosamente desde ese momento (8 veces las exportaciones, 20 veces las importaciones).
Sin embargo, mirando la historia reciente se advierte que el comercio entre ambos países medido en dólares ha bajado últimamente. Había alcanzado niveles mucho más altos que los actuales hace algunos años: el récord de exportaciones se logró en 2011 y 2013, con más de US$ 17.000 millones –21% del total– y el de importaciones, también en 2011, con casi US$ 22.000 millones –30% del total–.
Pero ahora, al parecer, se avecinan reformas.
Habrá que seguir de cerca el proceso reformista porque Brasil es el principal mercado para las exportaciones argentinas, que llegaron en 2018 (hacia Brasil) a unos US$ 11.500 millones (18% del total de nuestras ventas al exterior –lo que supone el doble de lo que generan los mercados que le siguen en relevancia: Estados Unidos y China–).
Pero es también cierto que Brasil supo explicar 25% del total de exportaciones argentinas a inicios de este siglo (y hace 6 años generaba 21%, cuando compró US$ 17.000 millones a Argentina), por lo que podría esperarse una recuperación de la intensidad de ese vínculo.
Bolsonaro y su ministro Paulo Guedes esperan flexibilizar el Mercosur en busca de que sus miembros puedan celebrar autónomamente acuerdos comerciales o de inversión con terceros países y sin necesidad de hacerlo en bloque. Su propósito es acordar con grandes economías, lo que parece lógico dado que Brasil es la novena mayor economía mundial; es cada año uno de los 10 principales receptores de inversión extranjera directa (IED) del planeta; y es sede matriz de 33 de las 100 principales multinacionales latinoamericanas (multilatinas).
Brasil recibió el año pasado más de US$ 70.000 millones de IED (casi 7 veces lo que llegó a Argentina) y a la vez sus empresas emitieron más de US$ 6.000 millones de inversiones al exterior (es el mayor emisor de Latinoamérica). Cuenta un stock de IED desde el inicio del siglo de US$ 780.000 millones (diez veces lo que tiene Argentina) y aspira a una mayor interacción económica internacional.
Las reformas esperadas pueden impactar por doble vía en Argentina. En primer lugar, dado que el Mercosur supone libre comercio entre sus socios pero cuenta con un elevado arancel externo común, los exportadores argentinos a Brasil (unas 3000 empresas –muchas pymes industriales–) mantendrían su beneficio de ingreso sin pago de arancel a ese mercado, pero (si los objetivos se concretan) perderían la exclusividad de ingreso con esa preferencia arancelaria y se someterían a una competencia con empresas de terceros países que hoy deben pasar por el arancel externo. Ello exigiría mayor competitividad a las empresas argentinas.
El Mercosur perdería centralidad para Brasil, aunque debe decirse que el comercio intrabloque ya ha caído 30% desde su pico de 2011.

Mercosur menos rígido
Pero adicionalmente, teniendo Brasil una inserción comercial externa leve en relación con la dimensión de su economía (es apenas el 26° exportador mundial) estos cambios podrían facilitar mayores negocios brasileños con otros relevantes mercados, e incrementar –consecuentemente– la demanda hacia proveedores argentinos para que éstos ingresen en cadenas de valor binacionales (la OECD ha calculado que, en promedio, en el mundo las exportaciones llevan en sí 25% de partes importadas y las inversiones externas generan importaciones por el 32% de sus importes).
Así, las relaciones bilaterales podrían basarse en un Mercosur menos rígido y cerrado que además Argentina podría usar para lograr nuevas alianzas internacionales propias con autonomía; en un Brasil más internacionalizado; y en una asociación redefinida para sustentar relaciones económicas apoyadas en atributos competitivos más que en garantías políticas.
Puede esperarse, pues, una mayor apertura futura. Aunque hay una consideración política, no obstante, para efectuar: las reformas, impulsadas por Brasil (sobre las que se espera no habrá grandes oposiciones en Uruguay y Paraguay), tendrían mayor apoyo en los demás países del bloque que en Argentina.
Las reformas modernizarían pero podrían acompañar una pendiente mayor vinculación con el resto de las economías del planeta, lo que el bloque no ha desarrollado mayormente. Esto supone oportunidades y amenazas. Y al respecto debe advertirse que, según algunas encuestas recientes, la población argentina es la que encuentra más amenazas (especialmente relativas al empleo) ante una hipotética apertura comercial (y las reformas planteadas se dirigen a una mayor apertura). Es en un relevamiento reciente la que con menos optimismo ve (por lo tanto, la que menos la apoyaría) una apertura.
Las estadísticas muestran en Latinoamérica que los países más abiertos tienen menos desempleo (y los más cerrados, especialmente miembros del Mercosur como Brasil, Argentina y Uruguay, los que más desempleo sufren) pero esto no es lo que se refleja en la opinión mayoritaria en Argentina, al menos según las evaluaciones surgidas de una encuesta.

Un acuerdo que exige cambios
En la actualidad, la rigidez del bloque exige cambios. El acuerdo se ha transformado en un bloque de escasa relación económica fuera de sí mismo. Tiene el formato de una Unión Aduanera (UA), que es una modalidad de acuerdo internacional poco usada en el mundo (que ha preferido acuerdos más flexibles y dinámicos). Sólo poco más del 5% de los acuerdos vigentes (que son casi 300 en el mundo) responde a la modalidad de UA.
La materia de los acuerdos responde a la modalidad de los tratados de libre comercio (44% del total vigente en el mundo), a los que deben sumarse los acuerdos de libre comercio que se completaron con acuerdos de integración económica (que suman el 29% adicional).
En general, los acuerdos comerciales regionales (ACR) siguen siendo muy relevantes en el mundo. Y lo son cada vez más. Según la OMC hay hasta 2017 en el mundo 279 ACR en vigor, a los que han correspondido 459 notificaciones de los miembros de la OMC a la organización (se trata de notificaciones de acuerdos que involucran las mercancías o los servicios).
Argentina tiene en el Mercosur el único acuerdo regional al que pertenece.
Y la historia muestra que esos acuerdos internacionales han permitido un gran crecimiento del comercio y las inversiones internacionales en el planeta.
Pero las exportaciones del Mercosur han venido descendiendo últimamente desde los altos niveles alcanzados en 2011 (en la última medición anual, la de 2017, las exportaciones del bloque fueron inferiores a las de 2014, 2013, 2012, 2011, 2010 y 2008). En 2018, aun con números preliminares, también habrían quedado por debajo de las de 2014, 2013, 2012 y 2011.
Un trabajo de la OMC más reciente (más actual que el anterior de CEPI) exhibe que en el mundo, del total de comercio internacional anual, alrededor de la mitad (48%) ocurre entre países que están aliados por acuerdos regionales.
Sin embargo, para Argentina el Mercosur representa poco más del 22% para nuestras exportaciones (28% para las importaciones), lo que exhibe la escasez y debilidad (motivada en varias razones) del bloque sudamericano para la inserción externa. El bloque no ha logrado relevancia comercial para sus socios, lo que reduce la importancia relativa de los beneficios arancelarios en el comercio total.
Entre los motivos para justificar el escaso comercio intra bloque referido está por un lado la reducida evolución de la internacionalidad en general de sus dos miembros mayores (economías con poca relevante participación del comercio internacional en sus PBI). Pero también –especialmente– debe computarse para explicar la poca relevante incidencia relativa del bloque en el comercio exterior de Argentina el hecho de que el Mercosur está formado por pocos miembros, lo que es agravado porque, de ellos, solamente el más grande, Brasil, explica la enorme mayoría de la relevancia económica del conjunto– Esto supone entonces que el comercio entre ellos no tiene grandes chances de crecer.
El Mercosur tiene escaso comercio intra región y sus exportaciones (que no son tan relevantes en general como lo indican los registros comparados con el resto de los países de Latinoamérica) dependen altamente del comercio con terceros mercados.
Así, casi 80% del comercio transfronterizo del Mercosur (medición de la OMC en 2016) se produce fuera de la región, mientras que en el planeta los demás bloques formados por acuerdos comerciales entre países muestran mucho mayor comercio intrazona.
Por caso, la UE exhibe comercio exterior por solo 30% fuera de la unión, mientras el NAFTA lo ha hecho en 50%, el Asean en 33%, y hasta la CAN muestra mejor comercio porcentual con el resto del planeta: 76%.
Todo ello justifica esa búsqueda actual de reformas y flexibilizaciones para mejorar la inserción internacional del Mercosur.
Fuera del Mercosur, además (lo que justifica el nuevo propósito de mejorar vínculos externos a través de acuerdos con terceros), los principales clientes del bloque son las grandes economías del mundo. Con las que por ende sería apropiado mejorar condiciones de relacionamiento comercial transfronterizo

Un modelo viejo
En verdad, el Mercosur responde a un modelo de hace 30 años y no incluye a numerosas materias que en los acuerdos de última generación se han incluido en las asociaciones vigentes en el planeta.
Por un lado quedaron pendientes numerosas provisiones que el acuerdo original tuvo pero que nunca se concretaron. Y por el otro debe señalarse que la evolución de las regulaciones para el comercio en estas décadas recientes en el planeta llevó a los acuerdos comerciales, de integración, económicos o de inversiones (internacionales) a contener normas, regulaciones, principios y consideraciones mucho más modernas que las que el Mercosur muestra.
El Mercosur no prevé varios asuntos que en los más recientes acuerdos están incluidos y resultan convenientes para favorecer la integración económica entre socios.
Entre ellas aparecen faltantes normas e instituciones para resolver controversias, así como un sistémico conjunto de normas relativas a servicios o la propiedad intelectual, así como instituciones referidas a la coordinación o regulaciones dirigidas a la que administración de las actividades económicas entre los socios, del mismo modo que se carece de procedimientos para la facilitación de comercio, de normas relativas a las políticas de competencia, de acuerdos para congeniar en regulaciones impositivas internas, de políticas de coordinación macroeconómica (prevista en el tratado pero nunca logradas), así como tampoco están previstas (como sí lo están en los acuerdos de última generación) normas sobre medio ambiente, movimientos de capital, cooperación industrial, promoción conjunta de inversiones, etc.
El acuerdo actual entre los 4 fundadores (al que se incorporó en su momento Venezuela, país luego suspendido), estuvo básicamente dirigido a la reducción de aranceles entre los socios y la imposición de un arancel común externo para todos (hay propósitos adicionales pero no se lograron). Por ello, requiere, además de cierta flexibilización, una actualización.
Como ejemplo puede referirse a que uno de los asuntos pendientes ha sido el de la integración productiva. No se han formado mayores cadenas (más allá de algunos casos exitosos, pero que no han llegado a extenderse en mayores ejemplos) en relación con lo que pudo haberse previsto (especialmente considerando que en el mundo han proliferado las cadenas regionales de valor).
Y, además, el bloque no ha desarrollado especialmente empresas en las actividades económicas de última generación, de las que lideran el actual proceso de globalización: las tecnológicas.

La relevancia de Brasil

Es un país de extraordinaria relevancia en la región (la mayor economía de Sudamérica, el país más poblado del subcontinente y el de más territorio de la región).
Brasil cuenta con 50% de la población sudamericana. Es un país urbanizado, en el que 70% de la población brasileña vive en una franja de hasta cien kilómetros de la costa.
La superficie brasileña es de casi 8,5 millones de kilómetros cuadrados (47% del área de Latinoamérica); es el mayor país (por territorio) de Latinoamérica y es el quinto país en tamaño del mundo.
Brasil es la novena mayor economía del mundo y representa 50% de la economía de América del Sur.
Su gran relevancia como actor económico en el planeta se demuestra con estos datos:
• El quinto mercado de teléfonos móviles celulares y de ordenadores domésticos del mundo.
• El primer exportador mundial de carne bovina y de pollo y el cuarto exportador de porcinos.
• El segundo exportador mundial del complejo soja (grano, salvado y aceite).
• El primer exportador mundial de azúcar y jugo de naranja.
• El quinto mercado y el sexto productor mundial de coches.
• El mayor exportador de etanol y el segundo productor del mundo.
• El segundo productor mundial de hierro y el tercer productor de bauxita.
• Líder mundial de la producción de celulosa de eucalipto.
• El octavo mayor mercado consumidor del mundo.
• El tercer mercado consumidor de cosméticos del mundo.
• El primer productor mundial de jets regionales y el cuarto productor mundial de aeronaves comerciales.
• El mayor productor mundial de café y naranja.
• Uno de los mayores productores mundiales de biocombustibles.
• Recibe más de 5 millones de turistas extranjeros anuales.

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