Clara política industrial y cómo inducir inversiones

Uno de los aspectos claves para mantener un ritmo de crecimiento relevante y sostenido es asegurar que las inversiones en la actividad industrial se mantengan en niveles adecuados. Para ello, son fundamentales las políticas activas dirigidas al sector, especialmente en lo referido a la orientación de las inversiones fabriles.

16 agosto, 2011

<p>Los desaf&iacute;os que la pol&iacute;tica industrial debe afrontar son maximizar la tasa de inversi&oacute;n, orientarla hacia aquellas actividades que signifiquen una mayor diversificaci&oacute;n del perfil productivo de nuestra econom&iacute;a y lograr localizaciones de los emprendimientos que contribuyan a modificar la distribuci&oacute;n de la ocupaci&oacute;n del espacio geogr&aacute;fico nacional.<br /><br />Basta mencionar algunos indicadores de estas caracter&iacute;sticas para dimensionar los problemas enunciados: la relaci&oacute;n entre el precio por tonelada promedio de las importaciones y exportaciones (US$ 3.200 por tonelada importada contra US$ 660 en el caso de las exportaciones) y las diferencias entre el producto geogr&aacute;fico per c&aacute;pita entre distintas jurisdicciones de la Argentina (8 a 1 cuando en Brasil &ndash;por ejemplo&ndash; la raz&oacute;n es de 3,5 a 1).<br /><br />La matriz de ocupaci&oacute;n del espacio y la distribuci&oacute;n de las actividades productivas en el territorio nacional definen niveles de desigualdad en las condiciones econ&oacute;mico-sociales que se convierten en obst&aacute;culos para el desarrollo; y la necesidad de la eliminaci&oacute;n o &ndash;al menos&ndash; atenuaci&oacute;n de esas desigualdades.<br />Contar con una estructura productiva diversificada, en la que el papel de la industria es insustituible para lograr empleos de calidad y difundir los avances sociales y tecnol&oacute;gicos, es una de las metas esenciales que se intentan alcanzar con las medidas que se proponen.<br /><br />La cuesti&oacute;n regional no es la pobreza del NEA y el NOA o el vac&iacute;o patag&oacute;nico, se trata de una &uacute;nica problem&aacute;tica con diversas manifestaciones.<br /><br />Los sobrecostos de aglomeraci&oacute;n del AMBA son un enorme obst&aacute;culo para el desarrollo y requerir&iacute;an montos de inversi&oacute;n de magnitudes m&aacute;s que significativas para dotar de infraestructura social y f&iacute;sica a la poblaci&oacute;n radicada. Esto sin mencionar lo que implicar&iacute;a generar puestos de trabajo de calidad para toda la PEA actual que no est&aacute; empleada en tareas de productividad adecuada y la que se incorpora anualmente.<br /><br />Mientras que en nuestro pa&iacute;s se denost&oacute; y abandon&oacute; la programaci&oacute;n e instrumentaci&oacute;n de estrategias fabriles, nuestro principal socio en el Mercosur ejecuta una pol&iacute;tica industrial con decisi&oacute;n.<br /><br />En nuestra historia, las cuestiones referidas a la ocupaci&oacute;n del territorio han estado presentes desde la etapa llamada &ldquo;de la organizaci&oacute;n nacional&rdquo; y han dado lugar a mandatos espec&iacute;ficos en la Constituci&oacute;n Nacional, conformando una obligaci&oacute;n establecida desde su origen en el a&ntilde;o 1853 y mantenida expresamente en todas las reformas producidas desde entonces.<br /><br />La necesidad de actuar para modificar, si no la situaci&oacute;n preexistente, el devenir de la estructura productiva y su distribuci&oacute;n espacial &ndash;incidiendo sobre las decisiones de inversi&oacute;n de los agentes econ&oacute;micos&ndash; ha estado presente y debe seguir est&aacute;ndolo hasta tanto no se alcancen cambios sustanciales en la estructura.</p> <p><strong>Algunos instrumentos</strong><br /><br />Sin olvidar que cualquier m&eacute;todo de fomento tiene efectos (o deber&iacute;a tenerlos) sobre la econom&iacute;a integral de las empresas, los diferentes sistemas tienen una incidencia espec&iacute;fica o preponderante sobre alguna variable o factor. En general, se distinguen anal&iacute;ticamente cuatro grupos:<br /><br />1- Los que contribuyen a la formaci&oacute;n de capital.<br />2- Los que facilitan o abaratan la realizaci&oacute;n de inversiones en activo fijo y asimilables.<br />3- Los que inciden sobre la operaci&oacute;n de la empresa.<br />4- Los que se aplican sobre los resultados.<br /><br />Todo sistema de fomento, adem&aacute;s de compensar deseconom&iacute;as, debe inducir decisiones. Debe lograr que las condiciones especiales que se crean a trav&eacute;s del sistema sean confiables y previsibles para los agentes econ&oacute;micos. Existe una magnitud m&iacute;nima de incentivos, por debajo de la cual &eacute;stos no producen efectos, al no modificar decisiones. Muchas veces se utilizan instrumentos que implican cierto grado de costo fiscal sin que provoquen ninguna modificaci&oacute;n, constituyendo una transferencia in&uacute;til.<br />&nbsp;</p>

<p><br />
Sobre la base de estos conceptos, se propone un sistema de incentivos a las inversiones productivas, especialmente las industriales, con las siguientes caracter&iacute;sticas:<br />
<br />
&bull; Se instrumenta como reg&iacute;menes regionales, en los que la variable sectorial se incluir&aacute; a trav&eacute;s de prioridades expresamente definidas, ya sea de ramas concretas como de condiciones espec&iacute;ficas (por ejemplo: uso de mano de obra, industrializaci&oacute;n de insumos de la zona, etc.).<br />
&bull; El plazo de vigencia (y de goce de beneficios) para todos los que se incorporen ser&aacute; el mismo, pudi&eacute;ndose prever pr&oacute;rrogas globales sujetas al cumplimiento (en sentido inverso en muchos casos) de par&aacute;metros objetivos predeterminados.<br />
&bull; Si bien las acciones deben coordinarse con los Gobiernos locales, el natural alcance multiprovincial de los instrumentos, as&iacute; como el hecho de que la mayor parte de ellos (o la totalidad) ser&aacute;n nacionales, obliga a establecer el car&aacute;cter nacional de la autoridad de aplicaci&oacute;n.<br />
&bull; El territorio sobre el que se aplique cada r&eacute;gimen debe ser una regi&oacute;n continua y diferenciada desde el punto de vista geogr&aacute;fico y econ&oacute;mico.<br />
&bull; La administraci&oacute;n y el control del sistema debe ser congruente con los objetivos productivos y, por lo tanto, atender a criterios industriales antes que formales o contables.<br />
&bull; La esencia de estos reg&iacute;menes es productiva y los aspectos tributarios son s&oacute;lo instrumentales.<br />
<br />
Poniendo como objetivo primario duplicar anualmente el crecimiento de la inversi&oacute;n industrial en el quinquenio 2011-2016, se conforma un sistema sobre los instrumentos siguientes.</p>
<p><strong>Para la formaci&oacute;n de capital:</strong><br />
<br />
&bull; Diferimiento de impuestos, con plazos razonables de gracia y de devoluci&oacute;n, con intereses m&iacute;nimos, tanto para inversiones propias como para financiar emprendimientos de Pyme proveedoras o vinculadas, con lo que la gran empresa podr&iacute;a ser garante fiscal y t&eacute;cnico del proyecto.<br />
&bull; Articulaci&oacute;n con los cr&eacute;ditos facilitados u operados por el sistema de financiamiento de inversiones.<br />
&bull; Deducci&oacute;n del monto imponible en el impuesto a las ganancias de las sumas efectivamente invertidas.</p>
<p><strong>Abaratamiento de la inversi&oacute;n inicial:</strong><br />
<br />
&bull; La imposici&oacute;n del IVA a los bienes de capital es un obst&aacute;culo importante, sobre todo en las inversiones de envergadura y de mayor plazo de maduraci&oacute;n. Existen varios mecanismos posibles, desde la horizontalidad de la exenci&oacute;n de los bienes de capital hasta liberaciones puntuales o formas de devoluci&oacute;n anticipada. <br />
&bull; Siendo poco probable la exenci&oacute;n general de estos bienes (por razones obvias y por la propia mec&aacute;nica del impuesto) parece lo m&aacute;s &uacute;til prever sistemas de pago del IVA de los bienes de capital a trav&eacute;s de una cuenta corriente electr&oacute;nica en la AFIP, precalculada conforme cada proyecto y su evaluaci&oacute;n.<br />
&bull; Mantenimiento de los mecanismos actuales o sustituci&oacute;n por otros similares de liberaci&oacute;n de los derechos de importaci&oacute;n sobre bienes de capital.</p>
<p><strong>Con incidencia sobre la operaci&oacute;n:</strong><br />
<br />
Estos instrumentos son los que requieren mayor cuidado en su dise&ntilde;o, ya que pueden actuar directamente sobre la formaci&oacute;n de precios. Sin embargo, no parece haber ning&uacute;n mecanismo que los pueda sustituir, sobre todo como formas de compensar los sobrecostos de localizaci&oacute;n. En concreto:<br />
&bull; Liberaci&oacute;n parcial del IVA saldo.<br />
&bull; Liberaci&oacute;n parcial del IVA compras s&oacute;lo sobre insumos de origen local y con adecuados sistemas de control.<br />
&bull; Consideraci&oacute;n de un IVA virtual que, en el caso de exportaciones, permita eliminar el sesgo antiexportador de la liberaci&oacute;n del IVA saldo.<br />
&bull; Reemplazo del actual sistema de devoluci&oacute;n de IVA por exportaciones por un r&eacute;gimen de cuenta corriente electr&oacute;nica en la AFIP, precalculada conforme cada proyecto y su evaluaci&oacute;n.<br />
&bull; Garant&iacute;as de estabilidad de las retenciones y reintegros, que asegure la rigidez hacia la suba y la baja, respectivamente.</p>
<p><strong>Sobre los resultados:</strong><br />
<br />
&bull; Utilizaci&oacute;n de deducciones adicionales en el c&aacute;lculo del monto imponible, conforme a objetivos predeterminados tales como sueldos pagados, reinversiones, crecimiento de exportaciones, etc.<br />
&bull; No se recomienda la exenci&oacute;n directa del impuesto a las ganancias.<br />
Los se&ntilde;alados s&oacute;lo son algunos de los instrumentos utilizables y deber&aacute;n ser articulados y regulados en su intensidad conforme par&aacute;metros objetivos de metas y estimaci&oacute;n de deseconom&iacute;as.</p>
<p><strong>Pr&oacute;rroga del pago de impuestos</strong><br />
<br />
La formaci&oacute;n de capital y el financiamiento de las inversiones de largo plazo son aspectos b&aacute;sicos en la factibilidad de emprendimientos inducidos.<br />
Un instrumento utilizado profusamente, tanto en econom&iacute;as industrializadas como en desarrollo, es la postergaci&oacute;n en el pago de los impuestos: el &ldquo;diferimiento&rdquo; (tal como se ha incorporado al l&eacute;xico promocional argentino) puede ser una eficaz herramienta para contribuir a la formaci&oacute;n de capital y financiamiento de inversiones en actividades productivas previamente seleccionadas.<br />
La experiencia local no ha sido demasiado alentadora en este campo. Sin entrar en detalles, en el origen del &ldquo;descr&eacute;dito&rdquo; se pueden se&ntilde;alar varios vicios de dise&ntilde;o y de aplicaci&oacute;n: los plazos excesivos, tanto del repago como de la gracia, unidos al inter&eacute;s cero permitieron que se tomara la decisi&oacute;n de invertir casi considerando como &ldquo;aporte irrevocable&rdquo; del Estado a los impuestos diferidos; adem&aacute;s, la sensaci&oacute;n de la escasa capacidad de control por parte de la DGI (confirmada en gran parte de casos) tambi&eacute;n alent&oacute; algunas aventuras empresarias. <br />
Como suele ocurrir, en lugar de mejorar los mecanismos de aplicaci&oacute;n y control, la reacci&oacute;n oficial busc&oacute; asegurar el recobro a trav&eacute;s de f&oacute;rmulas de garant&iacute;as que, en muchos casos, hicieron inaplicable el instrumento.<br />
Sin embargo, estas experiencias pueden servir de base para un dise&ntilde;o racional tanto de sistemas de financiamiento basados en el pago diferido de tributos como de sus formas de aplicaci&oacute;n y control.</p>
<p><strong>Caracter&iacute;sticas posibles:</strong><br />
<br />
Plazos razonables: similares a los vigentes para cr&eacute;ditos de mediano plazo, no m&aacute;s de 10 a&ntilde;os con dos de gracia.<br />
Tasa de inter&eacute;s: si bien el objetivo es de fomento, no tiene sentido la gratuidad absoluta de los fondos obtenidos por esta v&iacute;a. Se sugiere una tasa equivalente a los de organismos financieros internacionales. Esto dar&iacute;a una tasa, en la actualidad, de un d&iacute;gito.<br />
<br />
La cuesti&oacute;n de las garant&iacute;as: los impuestos diferidos no deben perder el car&aacute;cter de tales. El fisco contar&iacute;a con todos los instrumentos para aplicar a las deudas impagas por este concepto con los mecanismos compulsivos habituales: o sea, t&iacute;tulos ejecutivos para cobrar los diferimientos. <br />
<br />
Nada impide, sin embargo, la previsi&oacute;n de garant&iacute;as y avales razonables y aplicables, sobre todo cuando se trate de empresas de tipo Pyme. <br />
Otra forma de instrumentar este mecanismo es a trav&eacute;s de la emisi&oacute;n de bonos como contrapartida de los impuestos diferidos. De esta manera, el redescuento de estos papeles podr&iacute;a eliminar el costo fiscal formal y disminuir el eventual efecto liquidez.<br />
<br />
Esta forma s&oacute;lo podr&iacute;a aplicarse a empresas de primera l&iacute;nea, pero tambi&eacute;n podr&iacute;a implementarse para permitir el desarrollo de proyectos en los que aparezcan empresas &ldquo;madrinas&rdquo; o promotoras que podr&iacute;an servir de garantes de firmas de menor dimensi&oacute;n con las que compartan o se relacionen de alguna manera en el emprendimiento <br />
<br />
Los argumentos contrarios a este instrumento, basados en las dificultades de recuperaci&oacute;n, no tienen m&aacute;s fundamento que las ineficiencias generales en la recaudaci&oacute;n tributaria: en definitiva cobrar impuestos diferidos no tiene por qu&eacute; ser m&aacute;s dificultoso que en el momento de su devengamiento original.<br />
El otro mecanismo usual para alentar la formaci&oacute;n de capital es la deducci&oacute;n (total o parcial) en el monto imponible en el impuesto a las ganancias, de las sumas efectivamente invertidas en proyectos incluidos en el sistema. <br />
<br />
En rigor, ser&iacute;a deseable que todas las inversiones en actividades productivas tuvieran un tratamiento impositivo de este tenor, con eventuales diferencias de al&iacute;cuotas conforme a pautas de objetivos a conseguir (regionales, sectoriales, conceptuales).<br />
<br />
Este es uno de los instrumentos de aplicaci&oacute;n horizontal m&aacute;s potente para formar la base de un clima proclive a las inversiones productivas. <br />
Las dificultades para las modificaciones en la legislaci&oacute;n tributaria, que ser&iacute;an requeridas para generalizar este beneficio, permiten integrar el mecanismo de deducciones de las inversiones en el r&eacute;gimen espec&iacute;fico de aliento a los emprendimientos productivos.</p>
<p><strong>Consideraciones finales</strong><br />
<br />
Los descriptos son s&oacute;lo algunos de los instrumentos de pol&iacute;tica industrial &ndash;espec&iacute;ficamente de inducci&oacute;n&ndash; utilizables para incrementar la tasa de inversi&oacute;n sectorial y orientar su destino. No hay originalidad en ellos: todos o casi todos han sido aplicados en nuestra econom&iacute;a.<br />
<br />
Sin embargo, han logrado una imagen que desacredita su validez como herramientas aptas para la transformaci&oacute;n. Es tiempo de poner en claro que las fallas de implementaci&oacute;n y control no pueden invalidar la vigencia de instrumentos leg&iacute;timos y potentes.<br />
<br />
Los prejuicios sobre esta cuesti&oacute;n deben ser eliminados para lograr un adecuado nivel de debate que permita la puesta en marcha de mecanismos imprescindibles para el desarrollo arm&oacute;nico.</p>
<p>Pedro Migueles es economista. Consultor especializado en Econom&iacute;a Industrial y Problemas Regionales. Integrante de Entidades Empresarias.</p>

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