Cinco tendencias que cambiaron en forma drástica la calidad educativa

En todo el mundo la educación institucionalizada ha vivido transformaciones profundas en los últimos 30 años. Algunas de esas mutaciones han afectado a la educación argentina, y otras son el producto del contexto y la historia del país. Junto con la masificación del sistema educativo, se vivió un proceso de expansión de las desigualdades y de la pobreza.

23 diciembre, 2009

<p><br />
Por Axel Rivas y Cecilia Veleda (*)</p>
<p><img src="http://www.mercado.com.ar/mercado/ro/imagenes/foto_nota_1092_5_1.jpg" alt="" /></p>
<p>El sistema educativo argentino naci&oacute; temprano en el contexto de Am&eacute;rica latina, gracias a un rol protag&oacute;nico del Estado, que busc&oacute; la construcci&oacute;n de una identidad cultural nacional a trav&eacute;s de la educaci&oacute;n para enfrentar la masiva inmigraci&oacute;n de fines del siglo 19. Las caracter&iacute;sticas centrales del sistema educativo argentino en su versi&oacute;n fundacional, expresada en gran medida por la Ley N&ordm; 1420 de 1884, fueron las siguientes:<br />
<strong>&bull; Sistema estatal provincial con fuerte impronta centralista. </strong>La Constituci&oacute;n de 1853 establece que la educaci&oacute;n es una competencia provincial, pero ya desde fines del siglo 19 la intervenci&oacute;n nacional es fuertemente centralista, con el objetivo de homogeneizar el sistema educativo. <br />
<strong>&bull; Sistema educativo estatal obligatorio y gratuito en el nivel primario para garantizar la construcci&oacute;n de una identidad cultural nacional.</strong> La Ley 1420 establece estos principios, prefigurando una r&aacute;pida expansi&oacute;n de la educaci&oacute;n com&uacute;n, que busca la integraci&oacute;n social de la poblaci&oacute;n inmigrante en la cultura nacional a trav&eacute;s de la escuela p&uacute;blica primaria. <br />
<strong>&bull; Educaci&oacute;n secundaria selectiva y enciclop&eacute;dica. </strong>Siguiendo la tradici&oacute;n francesa, la educaci&oacute;n secundaria se bas&oacute; en un modelo enciclop&eacute;dico y selectivo. Su objetivo, distinto al de la escuela primaria, es la diferenciaci&oacute;n social, buscando la selecci&oacute;n para los estudios superiores y la administraci&oacute;n p&uacute;blica (Tedesco, 1993). <br />
<strong>&bull; El car&aacute;cter vocacional y prestigioso de los docentes. </strong>Con formaci&oacute;n en las escuelas normales, la docencia se conform&oacute; como un oficio con fuerte impronta vocacional y con un destacado papel social. El cuerpo de maestros y maestras se defini&oacute; como un sacerdocio laico, es decir, vinculado con lo sagrado (Aillaud, 1993).<br />
Estas caracter&iacute;sticas dieron lugar a un sistema educativo fuertemente estatal, con amplia cobertura y alta calidad en comparaci&oacute;n con otros pa&iacute;ses de Am&eacute;rica latina. Sin embargo, a partir de los a&ntilde;os 70 del siglo 20 se combinaron varias tendencias que modificaron sustancialmente el sistema educativo, con resultados cr&iacute;ticos para garantizar la integraci&oacute;n social y la calidad de los aprendizajes.</p>
<p><strong>a) La masificaci&oacute;n de la escolarizaci&oacute;n. </strong><br />
Salvo per&iacute;odos muy particulares, desde la fundaci&oacute;n del sistema educativo argentino, la proporci&oacute;n de ni&ntilde;os, ni&ntilde;as y j&oacute;venes que asiste a la escuela se increment&oacute; sin cesar. La tasa neta de escolarizaci&oacute;n en el nivel primario creci&oacute; muy tempranamente en el siglo 20: ya en 1914 se elevaba a 48% y en 1980 superaba 90%. <br />
En cambio, en el nivel secundario la expansi&oacute;n fue m&aacute;s tard&iacute;a, con un empuje significativo en la d&eacute;cada del 40 y un renovado incremento en los &uacute;ltimos 20 a&ntilde;os: la tasa neta de escolarizaci&oacute;n seg&uacute;n el censo de 1980 era de 42,3%, y en 2001 de 66,1%. As&iacute;, la educaci&oacute;n media ha ido abandonando su car&aacute;cter elitista, lo que ha puesto en crisis su mandato hist&oacute;rico, su organizaci&oacute;n pedag&oacute;gica y las concepciones y pr&aacute;cticas de los docentes.<br />
<br />
<strong>b) El aumento de las desigualdades y de la pobreza.</strong><br />
En paralelo con la masificaci&oacute;n del sistema educativo, la Argentina vivi&oacute; un proceso de expansi&oacute;n de las desigualdades y de la pobreza. En los &uacute;ltimos 30 a&ntilde;os fue el pa&iacute;s de Am&eacute;rica latina donde m&aacute;s se expandi&oacute; la brecha de ingresos entre ricos y pobres. A su vez, las sucesivas crisis econ&oacute;micas aumentaron la proporci&oacute;n y el n&uacute;mero absoluto de pobres e indigentes. <br />
La cuesti&oacute;n social se ha vuelto crecientemente compleja, con la modificaci&oacute;n de la estructura familiar y la nueva pobreza de la migraci&oacute;n urbana, que increment&oacute; los problemas de violencia en los n&uacute;cleos urbano-marginales.</p>
<p><strong>c) La privatizaci&oacute;n y segmentaci&oacute;n del sistema educativo.</strong><br />
La masificaci&oacute;n educativa y las transformaciones sociales tuvieron un correlato directo en el sistema educativo. <br />
Por un lado, esto se observa en la progresiva privatizaci&oacute;n de la educaci&oacute;n: a partir de la d&eacute;cada del 50 los estratos medios y altos comenzaron a migrar al sector privado, mientras que la escuela p&uacute;blica avanzaba en la inclusi&oacute;n de los sectores m&aacute;s pobres. En el nivel secundario, el porcentaje de alumnos que asiste a establecimientos privados crece desde mediados de la d&eacute;cada del 50 y se estabiliza a mediados de la d&eacute;cada del 60 en torno de 30% hasta la actualidad. En el nivel primario, este porcentaje se incrementa en forma continua desde 1955 hasta la d&eacute;cada actual, para llegar a representar en 2005 22% de la matr&iacute;cula total.<br />
Pero incluso en el interior del sector p&uacute;blico y privado de educaci&oacute;n, la segmentaci&oacute;n ha tendido a profundizarse, con escuelas pr&oacute;ximas que concentran una matr&iacute;cula cada vez m&aacute;s homog&eacute;nea, o incluso en el caso de cada escuela, con claras divisiones entre turnos y secciones (Veleda, 2005).</p>
<p><strong>d) La revoluci&oacute;n cultural y las nuevas tecnolog&iacute;as. </strong><br />
En el plano mundial, la educaci&oacute;n sufri&oacute; una compleja transformaci&oacute;n a partir de los a&ntilde;os 60, con las modificaciones culturales profundas de las nuevas tecnolog&iacute;as y de la sociedad de posguerra. La alteraci&oacute;n de las relaciones intergeneracionales entre padres e hijos tuvo su correlato en el cambio de las interacciones tradicionales entre docentes y alumnos, con un profundo cuestionamiento de la autoridad docente. <br />
A su vez, la masificaci&oacute;n de nuevas tecnolog&iacute;as de la informaci&oacute;n y comunicaci&oacute;n hizo emerger una competencia poderosa en la transmisi&oacute;n cultural, que antes monopolizaba en gran medida la escuela. A fines del siglo 19, cuando se fund&oacute; la escuela p&uacute;blica en la Argentina, el acceso al universo de la cultura estaba dado a trav&eacute;s de la escuela. <br />
Los ni&ntilde;os y ni&ntilde;as (especialmente cuando no viv&iacute;an en las grandes ciudades) conoc&iacute;an el mundo mediante la escuela. El aula era la ventana al mundo. Hoy la situaci&oacute;n parece ser inversa. Los ni&ntilde;os y ni&ntilde;as acceden a m&uacute;ltiples recortes medi&aacute;ticos del mundo y se saturan con im&aacute;genes de todo tipo antes de pisar la escuela. Cuando llegan por primera vez a la escuela ese mundo diverso se formaliza e incluso se reduce a la lectoescritura y a las reglas b&aacute;sicas de la ense&ntilde;anza.</p>
<p><strong>e) La ca&iacute;da del prestigio social de los docentes.</strong><br />
La convergencia de estas cuatro tendencias deriva en una quinta: la ca&iacute;da de la docencia como profesi&oacute;n vocacional que gozaba de un reconocido prestigio social. La masificaci&oacute;n de la educaci&oacute;n implic&oacute; una masificaci&oacute;n de la profesi&oacute;n docente, que devalu&oacute; las calificaciones necesarias para acceder al estatus de docente. <br />
A su vez, la propia masificaci&oacute;n de la oferta educativa se logr&oacute;, especialmente entre 1975 y 1990 en base a la reducci&oacute;n del presupuesto educativo, que b&aacute;sicamente redund&oacute; en la depreciaci&oacute;n del salario docente. Estimaciones aproximadas plantean que las remuneraciones docentes disminuyeron 40% entre 1980 y 1990, sin recuperarse a lo largo de la d&eacute;cada del 90.<br />
La aparici&oacute;n de nuevos medios masivos y tecnolog&iacute;as impact&oacute; tambi&eacute;n sobre el prestigio social de los docentes, dado que el rol cultural de la escuela se hizo menos relevante. Esta combinaci&oacute;n de procesos se vio exaltada por el rol de asistencia que pas&oacute; a cumplir la escuela, en momentos de extensi&oacute;n de la pobreza y las desigualdades.</p>
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<p><strong>La calidad educativa </strong><br />
Estas tendencias, brevemente rese&ntilde;adas, pueden ser analizadas a su vez como las condiciones de la calidad educativa. La calidad educativa es una construcci&oacute;n din&aacute;mica y compleja, que no puede ser reducida a los resultados de las evaluaciones estandarizadas de los aprendizajes. Sin embargo, es clave conocer e incorporar como parte del diagn&oacute;stico estos resultados, para integrarlos en el planeamiento de las pol&iacute;ticas educativas. Existen tres fuentes distintas que han realizado evaluaciones de los aprendizajes alcanzados por los alumnos. <br />
En primer lugar, los resultados de los Operativos Nacionales de Evaluaci&oacute;n de la Calidad Educativa (ONE). El an&aacute;lisis de la posici&oacute;n relativa de las provincias en los resultados del ONE del a&ntilde;o 2005 (&uacute;ltimo disponible) en todos los a&ntilde;os educativos evaluados revela variaciones muy significativas frente al a&ntilde;o 1995. <br />
La Pampa, Santa Cruz, San Luis y Misiones son las provincias que tuvieron los mayores avances en comparaci&oacute;n con las dem&aacute;s. Mientras, la provincia de Buenos Aires es la jurisdicci&oacute;n que m&aacute;s desciende en el ranking (10 posiciones) en el a&ntilde;o 2005 respecto de 1995. Asimismo, Chubut (seis posiciones) y Corrientes (cuatro posiciones) tambi&eacute;n empeoran su ubicaci&oacute;n relativa en el a&ntilde;o 2005. La Ciudad Aut&oacute;noma de Buenos Aires se mantiene en ambos operativos con los mejores resultados comparados. <br />
En segundo lugar, la UNESCO-ORELAC implement&oacute; el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) en el nivel primario (3&ordm; y 6&ordm; grado) en el a&ntilde;o 2006. All&iacute; se observan resultados cr&iacute;ticos para la Argentina en comparaci&oacute;n en el resto de Am&eacute;rica latina. En t&eacute;rminos globales, pas&oacute; de encabezar el segundo bloque de pa&iacute;ses de Am&eacute;rica latina junto con Chile y Brasil en el a&ntilde;o 1996, a ingresar al tercer bloque de pa&iacute;ses en el a&ntilde;o 2006, detr&aacute;s de Chile, Uruguay, Costa Rica y M&eacute;xico (que no hab&iacute;an participado en 1996). <br />
En tercer lugar, se encuentran los resultados de las evaluaciones PISA de la OECD, implementadas en 2006 para los alumnos de 15 a&ntilde;os. De los 57 pa&iacute;ses evaluados, la Argentina qued&oacute; en el puesto 51 en Ciencias, 52 en Matem&aacute;ticas y 53 en Comprensi&oacute;n lectora. A su vez, como en la evaluaci&oacute;n del a&ntilde;o 2000, se encuentra entre los pa&iacute;ses con mayor dispersi&oacute;n interna, ocupando el puesto 48 de igualdad en sus resultados (por debajo de todos los pa&iacute;ses de la regi&oacute;n participantes: M&eacute;xico, Uruguay, Brasil y Chile). <br />
Un dato a&uacute;n m&aacute;s grave fue la ca&iacute;da en la evoluci&oacute;n de los resultados frente al a&ntilde;o 2000: en Comprensi&oacute;n lectora, la Argentina fue el pa&iacute;s que m&aacute;s cay&oacute; en los resultados de los 36 que participaron en ambas evaluaciones.<br />
En suma, las evaluaciones nacionales e internacionales revelan un contraste entre las conquistas logradas en materia de acceso al sistema educativo y, en simult&aacute;neo, el deterioro y crecimiento de las desigualdades en el logro de aprendizajes.</p>
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<p><strong>Las pol&iacute;ticas educativas recientes</strong><br />
Frente a estas profundas transformaciones, es tiempo de analizar las respuestas estatales que se implementaron en los a&ntilde;os recientes. <br />
La etapa de los a&ntilde;os 90 implic&oacute; importantes transformaciones para el sistema educativo argentino, plasmadas en la Ley Federal de Educaci&oacute;n. Se avanz&oacute; en paralelo con dos profundas reformas: la provincializaci&oacute;n definitiva de las escuelas y la implementaci&oacute;n de una nueva estructura de niveles con renovados contenidos curriculares. <br />
Estas reformas generaron mucha resistencia en la comunidad educativa, especialmente en las escuelas p&uacute;blicas, que al mismo tiempo deb&iacute;an atender las mayores demandas sociales. Por otra parte, la aplicaci&oacute;n de la nueva estructura de niveles deriv&oacute; en una gran fragmentaci&oacute;n de los sistemas educativos provinciales, que optaron por modelos muy distintos y contradictorios entre s&iacute;.<br />
La llegada a la presidencia de N&eacute;stor Kirchner marc&oacute; una nueva etapa de cambios legislativos en la educaci&oacute;n argentina (con la sanci&oacute;n de la Ley de Educaci&oacute;n Nacional, la Ley de Financiamiento Educativo y la Ley de Educaci&oacute;n T&eacute;cnico Profesional, entre otras) buscando una nueva legitimidad con la comunidad docente, y a la vez el intento de reorganizar un sistema fragmentado federalmente. En esta etapa se destaca el aumento de la inversi&oacute;n educativa y, como consecuencia, de los salarios docentes. Todav&iacute;a no est&aacute; definido el grado ni los tiempos de aplicaci&oacute;n de la nueva estructura de la Ley de Educaci&oacute;n Nacional, pero s&iacute; se observa una impronta m&aacute;s incrementalista que reformista. Esto genera menos resistencias, pero implica muchos recursos, y no parecen afectar en lo inmediato los resultados de la calidad educativa.</p>
<p><strong>La agenda de temas educativos claves</strong><br />
Las nuevas leyes nacionales sancionadas han trazado un claro y ambicioso rumbo para las gestiones provinciales (como, por ejemplo, la universalizaci&oacute;n de la sala de 4 a&ntilde;os del nivel inicial, la extensi&oacute;n de la jornada escolar en el nivel primario, o la ampliaci&oacute;n de la obligatoriedad escolar al final del nivel medio). Pero no s&oacute;lo estas metas sirven de gu&iacute;a para la definici&oacute;n de los grandes temas pendientes de la pol&iacute;tica educativa provincial. Existen numerosos desaf&iacute;os que complementan esta agenda, entre los que cabe destacar:</p>
<p>1) Planificaci&oacute;n estrat&eacute;gica de la inclusi&oacute;n educativa combinada con la nueva estructura de niveles. Ser&aacute; clave establecer una planificaci&oacute;n integral para la creaci&oacute;n de nuevas escuelas secundarias junto con la aplicaci&oacute;n de la nueva estructura de niveles, abriendo espacios para ampliar la oferta del nivel inicial como ciclo completo.</p>
<p>2) Nueva escuela secundaria. Una reforma integral de la educaci&oacute;n secundaria deber&aacute; considerar el nombramiento de profesores por cargo con concentraci&oacute;n de horas en menos escuelas, tutor&iacute;as para j&oacute;venes y creaci&oacute;n de espacios de interacci&oacute;n con las culturas juveniles.</p>
<p>3) Pol&iacute;ticas integrales para la formaci&oacute;n docente. Es clave fortalecer las instituciones de formaci&oacute;n docente, repensar la organizaci&oacute;n de su oferta, explorar la posibilidad de un curso introductorio para el magisterio y ampliar la cantidad de espacios curriculares para el trabajo en contextos de vulnerabilidad social, entre otros desaf&iacute;os. <br />
<br />
4) Nueva estructura de puntaje para la carrera docente. Es importante generar consensos para fortalecer los incentivos a la formaci&oacute;n prolongada, la capacitaci&oacute;n en servicio y el fomento de estudios en instituciones de reconocido prestigio.</p>
<p>5) Jornada extendida con nuevos espacios curriculares. Las metas de extensi&oacute;n de la jornada escolar son una oportunidad &uacute;nica para repensar la organizaci&oacute;n escolar, ampliando la oferta curricular con nuevas tecnolog&iacute;as, espacios art&iacute;sticos, culturales, deportivos, capaces de ampliar el derecho a la educaci&oacute;n de las poblaciones vulnerables.</p>
<p>6) Plan integral de apoyo a escuelas vulnerables. Es clave fortalecer a las escuelas de contextos sociales de mayor riesgo educativo con horas institucionales extra para los docentes, supervisi&oacute;n extendida con apoyo pedag&oacute;gico, equipamiento de calidad y capacitaci&oacute;n en servicio, entre otras medidas.<br />
7) Pol&iacute;ticas frente a la segregaci&oacute;n educativa. Por su gran impacto sobre las condiciones y los resultados de aprendizaje, ser&iacute;a fundamental adoptar medidas para favorecer la diversidad social en las escuelas, que incluyan la formaci&oacute;n y la capacitaci&oacute;n docente.</p>
<p>8) La construcci&oacute;n del di&aacute;logo educativo. Es necesario crear nuevas formas institucionalizadas de mediaci&oacute;n y di&aacute;logo entre sindicatos y Gobiernos, para evitar que los conflictos afecten el derecho a la educaci&oacute;n de los alumnos a partir de paros docentes. <br />
S&oacute;lo con un planeamiento educativo profesional y de largo plazo, que logre un uso apropiado y justo de los recursos en aumento, ser&aacute; posible enfrentar esta ardua y necesaria agenda de desaf&iacute;os.</p>
<p>(*) Axel Rivas y Cecilia Veleda son &ndash;respectivamente&ndash; director y coordinadora del Programa de Educaci&oacute;n de CIPPEC (Centro de Implementaci&oacute;n de Pol&iacute;ticas P&uacute;blicas para la Equidad y el Crecimiento).</p>
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<p><font color="#dd5d3f"><strong>Grandes temas pendientes de la Argentina</strong></font></p>
<p>Con el objetivo de contribuir al desarrollo del pa&iacute;s y mejorar la calidad del debate p&uacute;blico a 25 a&ntilde;os del retorno de la democracia, la revista <em>Mercado</em> y CIPPEC (Centro de Implementaci&oacute;n de Pol&iacute;ticas P&uacute;blicas para la Equidad y el Crecimiento) acordaron crear la secci&oacute;n &ldquo;Grandes temas pendientes de la Argentina&rdquo; y publicar&aacute;n una serie de 12 art&iacute;culos que abordar&aacute;n asuntos clave y ayudar&aacute;n a reflexionar sobre los principales desaf&iacute;os del pr&oacute;ximo cuarto de siglo. Este, la cuarta entrega de la serie, analiza el problema de la calidad educativa en el pa&iacute;s.</p>
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