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Despedida de la política industrial
Repensar el desarrollo productivo

La historia circular arranca entre granos y carnes, sustituye importaciones por bloqueos bélicos, subvenciona industria pesada en plena guerra fría y cierra con fábricas orientadas al consumo por el boom de los commodities. Solo un puñado de empresas es la excepción a la falta de reglas macroeconómicas estables del país, y compiten fuera de las fronteras.

vie 28 de noviembre de 2014
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2014 Noviembre Nº 1161

Repensar el desarrollo productivo
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Por Rubén Chorny

Con la chapa de ciudadano argentino más rico en Forbes e industrial vernáculo más exitoso en el escenario global de los negocios, al líder familiar de tercera generación en el emporio siderúrgico que hoy se llama Organización Techint, Paolo Rocca, le llega como una letanía el tan antiguo como estéril debate de sus medio-compatriotas y colegas de este lado del hemisferio (los otros son italianos) sobre política industrial, industrialismo, desarrollo nacional, estatismo, neoliberalismo, mercado interno, proteccionismo, libreempresas.
Lleva más de 60 años sonando ese borbotón de teorías y proyectos truncos, que le sobrevolaba la cuna mientras el abuelo Agostino ponía a funcionar en la localidad argentina de Campana, –y simultáneamente en la mexicana Veracruz– la primera planta de tubos de acero sin costura de la fundacional Compagnia Tecnica Internazionale.
En todo este pedazo de historia de desencuentros económicos dentro del generoso territorio nacional, se incubó un puñado de excepciones: Arcor, Pérez Companc y algunas agroindustrias también trascendieron el Km 0 que muestra el nuevo institucional de Techint “No hay fronteras”.
Se trata de los mismos grupos empresarios que armaron su rompecabezas de progreso con cuanto subsidio, contrato con el Estado, reserva de mercado y protección arancelaria recibieran de los distintos Gobiernos. Tuvieron la visión de no acomodarse en esa discontinua lógica intramuros de sustitución de importaciones heredada de los años 30 y 40, con las restricciones por los aprestos bélicos y la Segunda Guerra Mundial ya declarada en Europa como fuente de origen. Y sin dejar de pertenecer a la cuarta parte del valor agregado total generado en el país por las manufacturas, salieron a competir en rodeo ajeno, como dice el Martín Fierro.
Integran el pelotón de las multilatinas o multinacionales que, sin reparar en tamaños ni capitales, siembran el derrotero por el que sector público y privado de la región deberá converger tarde o temprano si quieren recuperar terreno en los ingresos de sus habitantes, según lo profetiza el último libro insignia editado por el Banco de Interamericano de Desarrollo (BID), “¿Cómo repensar el desarrollo productivo – políticas e instituciones sólidas para la transformación económica?”.

Productividad es competitividad internacional

El ex presidente y secretario de la Unión Industrial Argentina, Ignacio de Mendiguren, explicó que la clave de la nueva tendencia reside en “crear a través de políticas públicas las herramientas necesarias para que se agregue más valor local y reducir los costos logísticos y energéticos que han ido reduciendo la competitividad de nuestra economía, inmersa como está en una disputa global”.
Otro de los cucos intrínsecos del pensamiento clásico de la industria nacional, como era la integración regional en situación de asimetrías con Brasil, ha venido siendo superado en el lento proceso de complementación comercial con el poderoso vecino y de ambos al Mercosur, en colisión con la partitura política que interpretan los Gobiernos.
Poco a poco, al menos intelectualmente, se empieza a abandonar en el país la idea de asociar la riqueza con el agro, popularizada en estas épocas como “sojadependencia”. Pero si la Argentina llegó a tal simplismo fue porque, como evaluó el economista Jorge Todesca, alternaron en una centuria marchas y contramarchas, estímulos y desestímulos, crisoles cambiarios e inflación latente, que cortaban las cadenas tecnológicas, y vuelta a empezar, en desventaja con la revolución global de la industria.
La larga década argentina que arranca en la posconvertibilidad y alterna al matrimonio Kirchner en la Casa Rosada registra un crecimiento continuo e inercial de 87% entre 2002 y 2010, performance a la que solo Colombia (83%) se acercó de las economías más grandes de la región en el mismo lapso. Mucho más atrás, Brasil (28%) y Chile (22%), y todavía más modestas fueron las marcas de México (8%) y Venezuela (3%).
El “cómo” de ese notable desempeño estadístico es el que estaría bajo cuestión: el investigador de Flacso y Conicet, Martín Schrror, advierte que hubo una “fuerte profundización de los procesos de concentración en el que es hoy el poder industrial, concentrado en 70% en manos extranjeras”. Además, argumenta que, “consecuencia sobre todo de la falta de políticas activas y sostenidas de sustitución de importaciones, se consolidó la relación entre crecimiento industrial y restricción externa”, aspecto del cual destaca que se concretó una sustitución a la inversa: producción nacional en lugar de importaciones.
En ese sentido, el fuerte drenaje de reservas que hubo a partir de 2011 intentó ser combatido con medidas de control a las importaciones, que afectaron el normal aprovisionamiento de las principales industrias proveedoras de la inyección al consumo que se vino aplicando como estrategia de crecimiento y promocionadas por la política oficial, como la automotriz y la electrónica de Tierra del Fuego: 70% de cada auto que sale de las terminales locales así como 95% de los productos electrónicos armados en Tierra del Fuego dependen de partes importadas.

Recorte en importaciones

La caja nacional de los dólares recibe por default una contribución de la industria de 20% menos de demanda que hace tres años, aunque así y todo ahora registra 23% más que al término del mandato de Carlos Menem.
El dato no es menor, porque hasta 2010 la actividad fabril había estado amasando bajo esa ecuación de divisas una tasa de crecimiento del empleo de 9% anual, que representa 17% del total de puestos de trabajo, formales y declarados al Indec, en su mayoría con las Pyme como las grandes animadoras.
Serían estos los últimos estertores de un ciclo de política industrial que requeriría, según la avanzada de la región, ser pasado en limpio para encarar el de segunda generación, llamado de desarrollo productivo.
Los protagonistas presagian otro debate más en ciernes que enfrentará a la nueva tendencia off shore regional con “los hacedores de política que afirman que es nada competitiva a escala internacional y todo ineficiencia”, discurso este que excede los plazos de los funcionarios del Ministerio de Industria y de Economía sindicados por Schrror como “responsables del error estratégico que hoy estamos en parte pagando”.
Hasta que los actores se sienten a pensar en una política de Estado que armonice a la industria con la innovación integre el valor agregado local al regional, mire hacia el eje Asia-Pacífico, fije objetivos de productividad y plazos, mancomune a Estado y privados en los consensos alcanzados y se administren los estímulos con transparencia, las excepciones “de bandera” a la no regla que lleva más de medio siglo, como el grupo Techint, seguirán compitiendo fuera de las fronteras y acumulando ganancias y activos en sus balances superiores al límite crítico de US$ 28.000 millones de reservas del Banco Central que la actual administración defiende a capa y espada.


Ignacio de Mendiguren

Profundizar la integración regional y del Mercosur

Reinventar a la Argentina en función del desarrollo implica pensarla integrada productivamente a América latina: sostener a las Pyme como grandes generadoras de empleo y agregar el mayor valor local posible a la industrialización regional.


Ignacio de Mendiguren
Foto: Gabriel Reig

Ministro de la Producción en 2002, ex presidente y actual secretario de la Unión Industrial Argentina, además de diputado nacional por el Frente Renovador, reconoce una vocación oficial de estimular a la industria pero observa que le han faltado elementos para consolidar una política integral.

–¿Cuál es el saldo que deja la política industrial posconvertibilidad?

–Tenemos el doble de industrias que hace una década, la productividad creció cerca de 50% y el empleo aumentó 70%. También incrementamos nuestras exportaciones, se amplió fuertemente el empleo de calidad y se recuperó el poder de compra del salario de los trabajadores. Las condiciones para la industrialización se generaron con el abandono del régimen de convertibilidad que generaba tasas de interés y competencia predatoria para el sector industrial. Con los cambios en 2002 y el conjunto de políticas posteriores durante los primeros años poscrisis se generaron las bases para el sendero positivo que duró casi ocho años. Pero los motores que traccionaron el crecimiento industrial fuertemente hasta 2008 se apagaron y, a pesar de un rebote luego de la crisis internacional, las medidas adoptadas desde 2012 para acá no ayudaron a generar la certidumbre necesaria para garantizar el clima de inversiones, que en cualquier proceso de desarrollo son un vector clave. Demanda (mercado) e inversión son las claves para consolidar un proceso de crecimiento sustentable.

–¿Por qué el desarrollo industrial determinó una mayor presión importadora?

–Dada la estructura productiva argentina, la tendencia es que a mayor crecimiento aumenten las importaciones más que proporcionalmente. Se debe a que hay insumos y bienes de capital que demanda la industria y que no se producen actualmente en el país, y también porque crece el consumo de bienes no producidos en el país. Un caso interesante es el de la producción automotriz: si bien generamos cerca de 850.000 vehículos por año (de los cuales más de la mitad se exporta), más de la mitad de los autos que se venden en el país son de origen importado, por cómo funciona la cadena de valor global. Adicionalmente, el grado de integración vertical de algunas cadenas hace necesaria la importación de componentes para realizar el producto final en la Argentina.

–¿La factura energética se encareció por lo mismo?

–Si buscamos mayor crecimiento de la producción industrial se necesita más energía. Y ahora hay que importarla. El efecto positivo que puede tener la recuperada YPF se verá en un plazo más largo.


Lo que viene
–¿Qué queda como base para plantear el largo plazo?

–La repatriación de científicos y la creación de un Ministerio de Ciencia y Tecnología, así como los incentivos para proyectos tecnológicos, como el lanzamiento del ARSAT-1, un acontecimiento de suma importancia y un hecho notable, constituyeron un conjunto de medidas que, una vez que estén aceitados los vínculos entre el sector productivo y el sistema científico-tecnológico, harán notar sus efectos.

–¿Esos vínculos pasan necesariamente por articular el sector público con el privado?

–En el mundo, los sectores con mayor potencial son aquellos en los que la iniciativa privada y la pública trabajan en forma sincronizadas. A través del diálogo tripartito podríamos entendernos y generar una mesa donde, además de discutir la coyuntura o los intereses particulares de un determinado sector, fuera posible definir los trazos gruesos para encarar un proceso de desarrollo sustentable en el tiempo.

–¿Cuál sería la política industrial por venir?

–Se impone profundizar aún más la integración regional y el Mercosur, no solo para mejorar nuestra capacidad negociadora sino también para integrarnos desde el punto de vista productivo. El tema de la agregación de valor en los procesos productivos ha estado en la agenda mundial desde hace por lo menos 40 años. Pero es necesario identificar claramente las oportunidades y los riesgos de la integración, crear las herramientas necesarias para que haya mayor participación local, reducir los costos logísticos y energéticos y avanzar en complementaciones productivas y no sólo comerciales.


Jorge Todesca

No hay idea de cambio en la matriz productiva


La propuesta industrial del Gobierno pasa por: “Nosotros les sostenemos la demanda y el mercado, ustedes tienen que responder con inversiones y dejar de juntar la guita en pala”, como amonestó la Presidenta a los empresarios.


Jorge Todesca

Viceministro de Economía en 2002, vicepresidente del Banco de la Provincia de Buenos Aires entre 1999 y 2001, presidente de Provincia Seguros S.A., entre 1999 y 2001 y secretario de Comercio Interior en 1989, atribuye a discontinuidades macroeconómicas y a la desaparición de estímulos y condiciones el distanciamiento cada vez mayor del nivel de productividad de América latina (y la Argentina) respecto de Estados Unidos.
“Desde 1890 hasta la actualidad registro 12 episodios institucionales críticos, de contenido político y económico, que alteraron las reglas de juego y provocaron períodos prolongados de inestabilidad: desde 1956 hasta 2005 suman 25 los acuerdos de estabilización económica con el Fondo Monetario Internacional”, justifica.

–¿A qué se debe que en las tres últimas décadas toda América latina y el Caribe crecieran, redujeran la pobreza, elevaran el ingreso de sus habitantes, mejorasen la educación, los factores físicos, de capital y trabajo, así como la escolarización de la fuerza laboral, pero la productividad total de los factores haya tenido un pobre desempeño?
–La productividad en la Argentina no ha sido demasiado tenida en cuenta en la agenda porque se la ha conceptualizado como de derecha, de sobreexplotación de la mano de obra, como si el mensaje detrás fuera para los trabajadores de que trabajen más y mejor. En realidad es la resultante de la interacción que se produce entre el capital y el trabajo a través del management, de la organización industrial. Las tecnologías que se ponen en marcha y demás son sustantivos para cambiar la productividad.

–Si el valor agregado dividido el empleo diera como cociente la productividad, para aumentarla matemáticamente habría que reducir el divisor, o sea desocupar...
–Las tasas de crecimiento continuas y suficientemente altas suelen resolver la controversia conceptual entre productividad y empleo. Si la tasa de la economía supera a la de la productividad, el empleo, concretando industria, va a subir.

–¿Cómo sabemos dónde estamos parados en materia de productividad?
–El cálculo no se hace a menudo porque nunca ha tenido demasiado “rating”. El último fehaciente: al final de la convertibilidad, la productividad argentina era exactamente la tercera parte de la que había en Estados Unidos. Y cuando se vino el proceso devaluatorio, el tipo de cambio se colocó en donde estaban las relaciones de productividad: tres a uno. Habrá sido por casualidad, por otros factores...

Tasa de inversión: go and stop
–Nadie puede negar que hubo crecimiento económico, pero sobre si hubo política industrial difieren las opiniones…

–No hubo en este período una instrumentación concreta de política industrial de concepción integrada, como se la relataba. No obstante, al haber sido durante algunos años favorables las condiciones macroeconómicas para el desarrollo productivo, la tasa de inversión creció, en el marco de la capacidad ociosa existente, hasta aproximadamente 22% del PBI. Ahí se estancó y volvió a descender. Y como también se traía un colchón de competitividad generado por la devaluación de 2002, al Gobierno no le pareció que hubiera necesidad de agregar empuje a lo que un poco venía por inercia, con lo cual no dejó instalada una idea de cambio en la matriz productiva.
Mantuvo como una constante en todo el período el impulso a la demanda, pero se preocupó poco por la oferta en términos de ampliación, de inversión y de transformación de la capacidad productiva. El mensaje ha sido: “Nosotros les sostenemos la demanda y el mercado, son ustedes los que tienen que responder por el lado de la inversión y dejar de juntar la guita en pala”, como dice la Presidenta.

–¿No será que “el mercado” vincula directamente competitividad con devaluación y espera que se autocumpla la profecía?
–El tipo de cambio como gran instrumento no está en el centro de la escena. Esto no quiere decir que haya que atrasarlo artificialmente, o que los correctivos de los desequilibrios se direccionen a lograr frases de principios de este período de que un tipo de cambio competitivo sea el objetivo, lo que está comprobado es muy difícil de sostener. Porque se lo puede mantener alto, pero después la inflación lo desactualiza. En tanto el tipo de cambio refleje una situación de equilibrio, las cuestiones pasan más por la estabilidad en las condiciones institucionales. Hoy no las hay. Ese sentimiento no está, desde el punto de vista empresarial.


Martín Schrror

Ausencia de una política industrial

La retórica del Gobierno tiene un componente industrialista muy fuerte, pero en la práctica profundizó la concentración y extranjerización y hubo una sustitución inversa de las importaciones que derivó en la restricción externa.


Martín Schrror

Este magister en “Sociología Económica”, doctorando en Ciencias Sociales e investigador del Conicet y del Área de Economía y Tecnología de Flacso, coautor de dos libros con el extinto Daniel Azpiazu (uno de ellos trata sobre el “Modelo Nacional Industrial”) declara al país huérfano de una política industrial, lo que desembocó en la actual restricción externa, antetítulo que lleva el nuevo libro que acaba de lanzar, llamado El poder económico durante el kirchnerismo, y que invita a debatir a partir de un modelo que da por agotado.

–¿Hubo ausencia de política industrial en todo este tiempo?

–La retórica del Gobierno tiene un componente industrialista muy fuerte, pero en la práctica se fue para otro lado. Si la idea es que no somos competitivos, la consecuencia es que conviene seguir vendiendo materias primas al mundo y trayendo industria importada, y eso es lo que sucedió en el propio crecimiento económico nuestro, en el contexto de un escenario internacional súper estimulante para los commodities como el que vivimos asociado a un tipo de cambio competitivo como el que había al comienzo del ciclo y se extendió hasta 2007/8.
Pero desde que la paridad empieza a retrasarse un poco y la inflación se dispara cada vez más fuerte, se aplica una política de ingresos con criterio progresivo que trata de generar un shock de demanda que estimule la producción industrial.

–Sin embargo, también el Gobierno eligió industrias para promocionar...

–Sí, el Gobierno promovió activamente sectores, como el automotor y la electrónica de consumo en Tierra del Fuego, pero sin una apuesta a crecer con desarrollo interno de cadenas de valor, de proveedores que articulen el crecimiento en las terminales automotrices y de electrónica. Tampoco la hubo en bienes de capital, maquinarias, por ejemplo. Una sustitución virtuosa de importaciones hubiera sido que los productores nacionales ganasen terreno frente a las importaciones, pero operó en la última década un proceso de sustitución inversa, aun en épocas de tipo de cambio alto, que fue que las importaciones sustituyeran a la producción local existente y competitiva.

–¿Cuál sería un ejemplo concreto de sustitución inversa?

–Los acuerdos con China por el tema ferroviario y de las empresas hidroeléctricas son muy importantes para cubrir necesidades de crecimiento y sociales, pero debería incorporarse la reflexión sobre el perfil de intercambio, ya que sigue consolidando a la Argentina como productor y exportador de materia prima, cuando una parte importante de las importaciones de maquinarias y componentes, vagones y locomotoras que se van a utilizar en esas inversiones financiadas por los chinos podrían hacerse con industria nacional.

Prejuicios y política

–¿Por qué una política que se proclamaba como de sustitución de importaciones habría de derivar en una de sustitución inversa?

–Porque para los funcionarios del Ministerio de Industria y de Economía termina prevaleciendo el discurso de que toda la industria es ineficiente y lo poco que hay en la Argentina no es competitivo a escala internacional, un discurso que correspondería más al neoliberalismo y que tres estudios de bienes de capital en los que me tocó participar desmienten.

–¿No daría la razón a una conclusión como la que atribuye al Gobierno que haya muy pocas empresas argentinas multilatinas, o sea capaces de salir a competencia abierta?

–Así como somos un país chico y periférico en el plano mundial, nuestra burguesía también es muy débil en sus segmentos dominantes en cuanto a su capacidad para competir a escala internacional. Lo poco que tenemos son: el grupo siderúrgico Techint, cuyo crecimiento en épocas anteriores se vinculó mucho con promociones del Estado, Arcor en golosinas y algunos laboratorios medicinales, que podrán ser innovadores, pero disponen de una cierta articulación con políticas de Estado que ejecuta el Mincyt.

–Si esas son las excepciones, ¿cuál sería la regla?

–Que existe una posición de liderazgo de los sectores primarios o agroindustriales o procesadores de recursos naturales, pero que se contrapone con que no dan abasto para generar los puestos de trabajo necesarios. Y ahí hay una cuestión social, que también es política, que debería ser tenida en cuenta: no comparto las tesis de que tendríamos que dejar al campo y hacer crecer a la industria. Es un debate falso. Pero sí creo que pensar solo a partir de los recursos naturales sería un modelo al que le sobrarían 25 millones de habitantes.


Luis Dambra

Industria e innovación, en un porfolio consensuado

Ambos conceptos deberían mancomunarse en una política de Estado que articule al sector público y privado para que sean viables las inversiones en equilibrada proporción con la responsabilidad social, en un marco de duradera estabilidad macroeconómica.

Con formación académica de cuño industrial que actualmente aggiornó como profesor de la Dirección de Operaciones y Tecnología del Programa Internacional “Liderando la Innovación y la Creatividad” y de la Dirección de Investigación y Desarrollo (DID) en la Universidad Austral de Negocios, reconoce la existencia de una agenda industrial en el modelo económico kirchnerista, pero advierte que faltaría incorporarle un trípode que considera inseparable: industria, innovación y política de Estado concertada.

–¿Cuáles serían los aciertos y las fallas de la política industrial, si cree que la hubo?
–Creo que sí la hubo. Las pruebas son, por ejemplo, la expansión de la industria automotriz, la minería por citar algunas. El mayor acierto fue tener la agenda industrial. La falla, a mi juicio, ha sido la política industrial de sustitución de importaciones y la falta de foco industrial: no podemos hacer de todo y bien (competitivo). Otra falla fue la falta de articulación entre la política industrial y la de innovación.

–¿Qué se entiende en este siglo 21 por una política industrial y qué tipo de consensos demandaría convertirla en una política pública?

–La política industrial moderna debería centrarse en conjugar innovación e industria, que no pueden ir separadas, y focalizarse en ciertas industrias que conformen un porfolio  equilibrado entre las tecnológicas de frontera, como la biotecnología, con fuerte aplicación al agro, medicina y materiales. Ese porfolio debería ser la conclusión de un consenso amplio entre las fuerzas políticas para convertirlo en política de Estado y no estar cambiando. Creo que se puede lograr el consenso, la sociedad política está madurando y ve la necesidad de contar con políticas de Estado industriales y de innovación.

–¿Mercado o Estado, o un desarrollo productivo público-privado?

–La interacción de los dos es vital, no se trata de uno u el otro, sino de articular los dos roles en forma adecuada, sin excesos pero sin defectos. Se debe encontrar la proporción que haga viable las inversiones con la responsabilidad social adecuada para no generar asimetrías en lo social.

–¿Cómo debería ser un marco institucional a prueba de corrupción y de colusión entre el sector público y el privado para apropiarse de rentas?

–Mucha democracia, respeto por la las organizaciones republicanas y organismos de control en manos de la oposición. Justicia con procesos ágiles y penas efectivas para los corruptos.


El capitalismo, la mejor herramienta

–¿Por qué hay pocas industrias multilatinas de origen argentino, en contraste con las brasileñas o chilenas, por ejemplo?

–Por un lado creo que, en lo económico, culturalmente la sociedad argentina vivió muchos años cerrada al mundo. El proteccionismo es nocivo. Las nuevas generaciones están abriéndose al mundo y ven la posibilidad de competir en el exterior: cadenas como Havanna, Freddo, Prune, La Martina, entre algunas y las tradicionales Arcor, Techint, Molinos, son algunos de los pocos ejemplos.

–¿Qué faltaría entonces?

–Mejorar en la educación y ver que el capitalismo es la mejor herramienta que tienen las sociedades para desarrollar trabajo y que ese trabajo hay que pensarlo desde la Argentina para el mundo. No podemos vivir aislados, es necesario aprender a competir con el mundo, dentro del mundo y para el mundo.

–Teniendo en cuenta el enorme déficit comercial en la balanza industrial, sobre todo en los bienes más sofisticados, como en el sector automotor que solo exporta bajo un régimen especial a Brasil, ¿en qué falla la competitividad de la industria nacional?

–Falta de visión de largo plazo de los empresarios, falta de innovación en las empresas para diferenciarse. Y por otro lado existen condiciones de contexto desfavorables: atraso cambiario, inflación, excesiva presión sindical.

–En el libro del Banco Mundial “The East Asian Miracle” en Corea se señala como clave del éxito, justamente, que fuera castigado el fracaso en competir internacionalmente. ¿Por qué estuvo hasta ahora en las antípodas el modelo argentino?

–El empresario argentino en líneas generales no quiere tomar mucho riesgo, pero por otro lado el Estado cambia permanentemente las reglas de juego (derechos, retenciones, impuestos, cupos, DJAI). Así, es complicada la importación de insumos o componentes de productos que se necesitan para producir y exportar con mayor valor agregado, a lo que se suma la falta de políticas de Estado, más la inflación y falta de crédito. Este combo hace muy difíciles las exportaciones, aunque alienta a algunas empresas a salir de la Argentina e irse a producir a países limítrofes más estables, lo cual no deja de ser internacionalización, aunque con poco impacto en nuestra economía, dado que el PIB y las divisas no vienen al país.

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