Políticas educativas para los próximos cuatro años
El diagnóstico del sistema educativo argentino está marcado por las inmensas transformaciones sociales de las últimas tres décadas. La Argentina vivió desde 1976 hasta la crisis de 2001 un aumento inédito de la pobreza y la desigualdad. Desde 1983 se sumó a este proceso un incremento notable de la tasa de escolarización, que en el nivel secundario pasó de 32,8% en 1970 a 80% actual.
<p>Por Axel Rivas (*)<br />
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<p>Si bien la expansión del acceso es una gran noticia educativa, la combinación de este proceso con la magnificación de la brecha de ingresos tuvo el efecto de aumentar la segregación <em>dentro</em> del sistema educativo, que quebró el proceso de integración social centrado en la escuela pública.</p>
<p>El impacto de la desigualdad fue determinante en la calidad educativa: la Argentina descendió en las evaluaciones de nivel primario de 1996 a 2006: pasó del segundo al tercer bloque de países en América latina (pruebas Serce, Unesco). En el nivel secundario, de los 36 países participantes de las pruebas PISA (OCDE) fue el país que más bajó entre 2000 y 2006. Si bien en 2009 mejoró su situación, terminó sexto entre los ocho países latinoamericanos que participaron. <br />
En la Argentina, además de las desigualdades educativas basadas en la estructura social, existe un segundo circuito determinado por el injusto régimen fiscal del federalismo. Las provincias con menos recursos fiscales son las que pagan salarios docentes más bajos y tienen serias dificultades para sostener sus sistemas educativos. La coparticipación es determinante de esta desigualdad estructural de la educación. Mientras Tierra del Fuego invierte $10.600 por alumno por año, Salta apenas llega a $1.700 (según datos de 2007, los últimos disponibles). <br />
Estos dos circuitos de desigualdades impactan especialmente en las provincias del norte argentino y en los grandes conglomerados urbanos. La provincia de Buenos Aires tiene la mayor tasa de abandono en secundaria, el mayor pasaje de alumnos del sector público al sector privado y la mayor caída en las evaluaciones de la calidad entre 1995 y 2007. Nadie puede dudar: el Conurbano Bonaerense es una cuestión central en la agenda educativa. <br />
En cuanto a las políticas recientes, se destacan avances importantes, que abordaron aspectos sustantivos del diagnóstico educativo, aunque queden inmensos desafíos por delante. Además de la sanción de la Ley de Educación Nacional, se logró cumplir con la Ley de Financiamiento Educativo, llevando la inversión educativa de 4,1% a 6,4% del PBI en cinco años. Gracias a ello el salario docente aumentó y se avanzó en la inclusión educativa, especialmente en el nivel inicial. <br />
También se dieron pasos importantes en la formación docente, en la educación técnica y, más recientemente, en la política de nueva escuela secundaria iniciada desde la esfera nacional. La política de una computadora por alumno en secundaria constituye otra marca de este proceso, que posibilita la inclusión digital y abre grandes –y necesarios– interrogantes en las aulas. <br />
Para superar los inmensos desafíos pendientes, Cippec elaboró una serie de propuestas de política educativa.</p>
<p><strong>1) Piedra basal: la formación docente</strong><br />
La formación docente es el principal desafío de política educativa de largo plazo. El futuro de la educación depende de contar con docentes autónomos, críticos, creativos y comprometidos. Aquí hay que dar un salto político trascendental que requiere la decisión de un estadista. <br />
Proponemos extender la formación de todos los docentes del país de cuatro a cinco años e incluir un año de especialización (en alfabetización, contextos críticos, literatura, ciencias, matemática, educación rural, etc.) y un año de prácticas en escuelas (residencia) para el nivel inicial y primario. También se sugiere crear un examen de finalización de la formación, que acredite los saberes y prestigie a los futuros docentes.<br />
Complementariamente, el Estado nacional debería reorganizar la oferta, concentrar la formación en menos institutos de alta calidad y transferir progresivamente la capacitación a los que dejen la tarea de formación. Es clave construir aproximadamente 120 edificios exclusivos para prestigiar los institutos y que no sigan funcionando dentro de escuelas secundarias, así como garantizar un muy alto nivel tecnológico, para que todo futuro docente se forme integralmente en las nuevas tecnologías.</p>
<p><strong>2) Prioridad a la infancia</strong><br />
El Estado debe invertir prioritariamente en la construcción de aulas y escuelas para garantizar la oferta universal de la sala de 4 años y extender la educación de los sectores populares en la primera infancia. Este paso es determinante: todos los estudios demuestran que empezar más temprano previene el fracaso escolar y genera las capacidades motrices y neuronales para el aprendizaje futuro.<br />
La meta de la Ley de Educación Nacional de universalización de la sala de 4 años implica incorporar a 216.000 niños que están fuera del sistema y tendría un costo de $907 millones anuales durante cinco años, para estabilizarse en $720 millones anuales (en salarios docentes básicamente) luego de la etapa inicial de construcción de escuelas. Tiene que ser una meta compartida por la Nación, que debería financiar las obras, y las provincias, a cargo de los salarios. <br />
Una política complementaria: fortalecer el Plan de Atención de la Primera Infancia hasta los 3 años (hoy existe el Programa Nacional Primeros Años), con fuerte apoyo nacional para coordinar y complementar el trabajo diverso de las organizaciones sociales, los municipios y las provincias, actualmente a cargo de los servicios educativos.</p>
<p><strong>3) Extensión de la jornada en el nivel primario</strong><br />
La brecha social existente requiere medidas educativas extraordinarias. En el nivel primario la principal política debe ser la extensión de la jornada escolar de las cuatro horas diarias actuales a una oferta de seis horas más el comedor, es decir una escuela de 8:30 a 15:30 horas. Esta oferta debe alcanzar al menos a 30% de la población con mayores necesidades sociales de todo el país. La oferta estatal actual de doble jornada apenas llega a 6% y no necesariamente se dirige a los más pobres.<br />
Esta política debe ser financiada por la Nación porque es la única forma de garantizar que llegue efectivamente a los sectores más pobres de todo el país. El costo total es de $2.550 millones anuales durante los primeros cinco años (infraestructura y salarios) y luego de $1.900 millones anuales (solo para salarios).<br />
A su vez, debe planificarse muy bien para que el aumento de horas ofrezca todo lo que un niño de sectores populares necesita y hoy no tiene para su mayor desarrollo futuro: deportes, artes, idiomas, informática y trabajo personalizado para evitar el fracaso escolar. La jornada extendida no debe ser “más de lo mismo”.</p>
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Axel Rivas</p>
<p><strong>4) Profundizar la reforma de la educación secundaria</strong><br />
La reforma de la escuela secundaria es una meta central que está en marcha y que hay que reforzar con más recursos. Así como es necesario construir más escuelas para garantizar la obligatoriedad, el desafío más complejo es lograr que los alumnos quieran y necesiten ir a esa nueva escuela secundaria.<br />
La fórmula actualmente en marcha es la correcta: distribuir un fondo nacional para cada escuela secundaria que sirva para pagar a los docentes por concentrar su tiempo con horas institucionales pagas en la misma escuela; financiar tutores y proyectos que atraigan en un sentido pedagógico a los alumnos.</p>
<p><strong>5) El Estado como articulador pedagógico</strong><br />
El Ministerio de Educación de la Nación debe consolidar, institucionalizar e integrar mejor sus políticas pedagógicas. Esa es la vía directa de mejora de la calidad de los aprendizajes. Algunas de las políticas clave para alcanzar este objetivo son: distribuir los NAP (Núcleos de Aprendizaje Prioritarios) a todas las escuelas; formalizar la política de entrega de libros de texto gratuitos a los alumnos de menores recursos, y consolidar el dispositivo de evaluación de la calidad con pruebas censales y devolución rápida a las escuelas de sus resultados y con vínculos directos con las políticas de capacitación docente. Es necesario crear un círculo virtuoso entre todas estas intervenciones, que hoy todavía están dispersas. <br />
A su vez, debe concretarse el plan lanzado en 2010 de una computadora por alumno para todas las escuelas secundarias y hacer una evaluación profunda de su impacto en 2012. A partir de esa evaluación se debería analizar la posibilidad de expandir la política al nivel primario.</p>
<p><strong>6) Doble sistema compensatorio nacional </strong><br />
Ante la gran desigualdad en la inversión educativa provincial y en los salarios docentes es clave el doble rol compensatorio del Estado nacional como eje de una nueva normativa que reglamente la distribución de dos fondos nacionales: salarial (Fondo Nacional de Incentivo Docente –FONID– y Programa Nacional de Compensación Salarial Docente) y de acciones compensatorias (becas, programas nacionales, infraestructura, etc.).<br />
El fondo salarial debería distribuirse en beneficio de las provincias con menos recursos fiscales por habitante, dado que esa es la causa central de la inmensa desigualdad salarial docente. Debería generarse un esquema que priorice a las provincias más pobres desde el punto de vista fiscal y a las que realizan mayor esfuerzo financiero por la educación. En cambio, el fondo compensatorio debería priorizar a las provincias con mayor pobreza social para la asignación de becas, inversiones en infraestructura y otros programas nacionales, dado que su fin es, justamente, beneficiar a los niños más necesitados, sin importar la situación fiscal de la provincia en la que habitan. </p>
<p><strong>7) Formar a los agentes públicos</strong><br />
Una decisión estratégica en el marco del federalismo argentino es crear una institución formadora de funcionarios y equipos técnicos para los ministerios provinciales. Debe ser un instituto que marque un claro prestigio y que cumpla la doble tarea de formar futuros agentes públicos y capacitar a los actuales (incluyendo a los supervisores, que cumplen una tarea clave). <br />
Las grandes responsabilidades que recaen en los ministerios de Educación provinciales indican la necesidad de generar una instancia de formación de capacidades para planificar la política educativa. No hay que fortalecer la función pública con palabras sino con profesionalismo y con una visión federal: el instituto debe servir para intercambiar saberes de las provincias, no para imponer una visión porteña. <br />
Las condiciones esperadas de crecimiento económico futuro indican que es muy probable que los recursos necesarios para aplicar estas políticas estén disponibles. En un cálculo estimado, con el supuesto de un crecimiento de 4% anual de la economía, implica mantener la inversión de 6% del PBI destinado a educación en el plazo de cinco años. Incluso, podría asumirse la meta de incrementar ese esfuerzo y continuar la mejora de los años recientes de los salarios docentes en términos reales. Así se podría llegar a 7% del PBI con todas las metas señaladas y una importante mejora de los salarios en términos reales. <br />
En cambio, en un contexto de menor crecimiento económico o en años de recesión, habría que priorizar decisiones de política. En este caso, recomendamos apostar a la inclusión de los alumnos fuera del sistema, a la extensión de la jornada en primaria, y a la reforma de la secundaria según la disponibilidad de recursos. <br />
Mejorar y reorganizar la formación docente debería ser la mayor apuesta política del próximo Presidente, salvo una situación de crisis social. Esto requiere de una gran capacidad de liderazgo del ministro de Educación y la articulación de diversos actores para su puesta en práctica, desde los sindicatos docentes hasta los referentes educativos de cada provincia. <br />
La experiencia reciente señala que no basta con aumentar la inversión educativa: es necesario definir políticas prioritarias y encabezarlas desde el Gobierno nacional para garantizar su desarrollo en todo el país y su justa distribución para beneficiar a los más necesitados<br />
Este modelo es concordante con el esquema de centralismo fiscal vigente. Es clave evitar coparticipar a las provincias recursos nacionales, dado que la distribución de la coparticipación es extremadamente injusta y arbitraria. Ante una coparticipación inmodificable en los hechos, se impone el realismo político: es el Presidente quien debe garantizar que el centralismo fiscal posibilite una distribución justa y objetiva, que quite discrecionalidad y garantice justicia con las provincias más pobres, fiscal y socialmente. <br />
Es posible cambiar el futuro de la educación a través de la política educativa. Es necesario un claro camino de prioridades, decisión política, capacidad técnica de implementación, articulación federal y un escenario de prioridad social para recuperar la educación pública como bastión de una sociedad más justa.</p>
<p>(*) Axel Rivas es director del Programa de Educación de Cippec. <a href="http://www.agenda-presidencial.org/">www.agenda-presidencial.org</a></p>
