Cumplimiento del gobierno en la inversión en educación
Uno de los consensos alcanzados en la Argentina en materia de política educativa había sido que el gasto en educación (consolidado de la Nación y de las provincias) debía alcanzar el 6% del Producto Bruto Interno (PBI) a partir de 2010.
Por Lucila Ayala
Este acuerdo se expresó en la Ley de Financiamiento Educativo de 2005 y fue avalado por la Ley de Educación Nacional y normas nacionales posteriores. Todas tuvieron un apoyo legislativo considerable y de hecho este criterio de financiamiento no ha sido objetado formalmente después de su sanción hace diecisiete años.
Cabe destacar, explica el informe de GEO Estudio y Opinión, que el compromiso por el cumplimiento de la Ley de Financiamiento en educación abarca tanto al gobierno nacional como a las jurisdicciones provinciales. Para entender la responsabilidad de cada nivel de gobierno, es importante considerar que, en un proceso gradual que comenzó en los años 70 y se profundizó en la década de los 90, la gran mayoría de las instituciones educativas fueron transferidas a las provincias (a excepción del sistema universitario nacional que se mantuvo en el gobierno central). En consecuencia, las provincias son actualmente responsables de alrededor del 75% del financiamiento educativo, y el gasto nacional representa una parte minoritaria de los recursos invertidos en el sector.
En el período inicial de aplicación (2006-2014) se estimaba un “sobre-cumplimiento” de la meta establecida por las leyes. Sin embargo, a partir de la base de cálculo dispuesta por el INDEC en mayo de ese año, que sinceró buena par- te de la estadística oculta durante mucho tiempo, diferentes estudios constataron que no se había llegado a alcanzar el 6% del PBI (Narodowski, 2014; Llach, 2014; Claus y Sánchez, 2019).
Como desarrollaremos a lo largo del apartado, solo en los años 2013 y 2015 se alcanzó el 6% objetivo (en el caso de 2013, la meta aún incluía ciencia y tecnología) y a lo largo del tiempo se fue acumulando una importante deuda del Estado argentino con su sector educativo, deuda que puede ser cuantificada para así tener una visión más precisa no solamente de los problemas de financiamiento sino respecto del compromiso real con el mejoramiento del sistema educativo.
Gasto educativo como porcentaje del PBI
El gasto destinado a la educación (y ciencia y tecnología, cuando corresponde) se reparte entre las distintas juris- dicciones y el Estado Nacional. Aproximadamente 1 de cada 4 pesos es invertido por Nación y 3 de cada 4 pesos por las jurisdicciones. La Ley de Financiamiento Educativo de 2005 establecía específicamente el aporte que cada parte debía realizar, pero a partir de la Ley de Educación Nacional, luego del cumplimiento de las metas de la Ley de 2005, el objetivo del 6% es consolidado y no hay asignación específica de cuánto debe aportar Nación y cuánto las jurisdicciones.
El año 2015 fue el de mayor ejecución presupuestaria como porcentaje del PBI, alcanzando el 6,1%. En 2016 el gasto educativo consolidado (que suma la inversión nacional y provincial) fue del 5,80% y en 2017, de 5,65% del PBI. En el otro extremo, el menor año de la serie analizada fue el 2006 con una ejecución del 4,6%. Los únicos tres años en los que se alcanzó la meta establecida fueron en 2009, 2013 y 2015.
Avance de la deuda educativa argentina
Ante las metas presupuestarias establecidas, se puede calcular la deuda de cada año como la diferencia entre la meta anual y lo efectivamente ejecutado.
Así, se contrajo deuda con la educación todos los años analizados, excepto 2009, 2013 y 2015, cuando la ejecución presupuestaria excedió a la meta anual del porcentaje sobre PBI. A los fines de nuestro análisis, se toma dicho excedente ejecutado como “cancelación de deuda”.
Los tres años de mayor deuda contraída con la educación fueron: 2019 (841 mil millones), 2018 (751 mil millones) y 2020 (570 mil millones), expresados en pesos constantes del 2022.
Entre 2016 y 2018 la inversión educativa nacional cayó un 9% en términos reales. A su vez, la inversión provincial cayó 8% entre 2015 y 2016, se estancó entre 2016 y 2017, y se estima que retrocedió en 2018 por la caída real del salario docente, que representa el 90% del presupuesto educativo provincial. El poder adquisitivo del salario docen- te descendió 14% entre 2015 y 2018, con fuertes disparidades provinciales.
Como conclusión, durante el periodo 2005-2019 podemos diferenciar dos estadios del financiamiento educativo en Argentina. Durante el primer estadio (2005-2015), la inversión en educación, ciencia y tecnología consolidada creció. En un contexto macroeconómico favorable se evidencia el cumplimiento frecuente de las metas de inversión estipuladas para cada año por la Ley de Financiamiento Educativo.
El segundo estadio (2015-2019) se vincula con el compromiso político plasmado en la Ley de Educación Nacional de sostener un piso de inversión del 6% del PIB des- tinado exclusivamente al sector educativo. La meta de inversión no se alcanzó durante este período. Desde 2010, el ritmo de inversión se desaceleró y la inversión educativa osciló en promedio en torno al 5,5% del PIB. En un contexto macroeconómico fluctuante y recesivo, el esfuerzo educativo del nivel nacional y el conjunto de las jurisdicciones provinciales disminuyó: solo en el último año del periodo se registró una contracción de recursos del 1,10% del PIB.
A lo largo de cuatro períodos presidenciales, la inversión anual en educación en Argentina no ha alcanzado el 6% salvo para los años 2009, 2013 (tres años después de lo establecido e incluyendo ciencia y tecnología) y 2015. La dis- tancia entre el objetivo de inversión fijado por el poder legislativo en 2005 y 2006 y el gasto ejecutado nos permite calcular el pasivo entre los dichos y los hechos. La deuda educativa acumulada en el período analizado (2006-2020) alcanza los $3,4 billones (en pesos de 2022) o 26 mil millones de dólares.
Al no alcanzar las metas propuestas por la Ley de Financiamiento Educativo en 12 de los 15 los años de la serie, se generó una deuda educativa equivalente al 5% del PBI del 2020. Si el Estado Argentino hubiese querido pagar la deuda educativa de una sola vez en el año 2020 debería haber casi duplicado el gasto educativo entre la Nación y las provincias (llevándolo al 11% del PIB en ese año)
Proteger la inversión educativa
La inversión educativa no está protegida de los vaivenes de la coyuntura económica nacional. Definir nuevas reglas que la protejan y favorezcan una lógica redistributiva solo puede lograrse con acuerdos de largo plazo y mediante una definición clara de las obligaciones del gobierno nacional y de las provincias. Un financiamiento suficiente, equi- tativo, eficaz y eficiente es una pieza fundamental para garantizar el derecho a la educación.
