Entrevista Completa – Alberto Abad
“Hay que ver a la evasión como un fenómeno social”
El titular de la Administración Federal de Ingresos Públicos
asumió la conducción del organismo luego de que estallara la crisis
de fines de 2001. A poco más de dos años, analiza su experiencia
y, ya con las leyes del paquete antievasión aprobadas por el Congreso,
habla de sus expectativas para 2004 en materia de recaudación. Para Abad,
la educación tributaria es clave para cambiar la cultura de la evasión
impositiva.
Por Matías Maciel
La mañana de la entrevista con Alberto Abad los principales diarios
hacían referencia en sus portadas al récord de la recaudación
en el primer mes del año. Los ingresos fiscales alcanzaron los $ 7.160
millones, una cifra superior a la meta de $ 6.632 millones pautada en el presupuesto
aprobado por el Congreso nacional. Un mes atrás también los titulares
dedicaron un espacio generoso al tema, pues en diciembre los ingresos sumaron
algo más de $ 6.700 millones y, así, la recaudación total
de 2003 mostraba un crecimiento del 43,2 % sobre el año anterior, esto
es $ 72.274,7 millones.
Se entiende entonces que en el edificio de Hipólito Irigoyen el ambiente
parezca perfumado y el buen humor esté a la orden del día. La
contracara, quizá, del clima que por esos días se vivía
en el Ministerio de Trabajo, donde el ala dura de los piqueteros ingresó
con bombos y palos en reclamo de más planes sociales. El titular del
organismo recaudador, sin embargo, prefiere no mostrarse eufórico. Pero
sí satisfecho, al tiempo que pone paños fríos al asunto
cuando advierte que semejante aumento en la recaudación “es fruto
de que salimos de una crisis gigantesca” y que “gran parte de estos
incrementos se deben a que estamos comparando con una performance muy baja”.
No le gusta ser señalado como el “hombre récord”. Más
bien prefiere hablar de “institución récord” y explica
que el aumento de la actividad económica ha ayudado mucho en el resultado
de la recaudación. “Eso más el trabajo que se hace desde
aquí (la AFIP) y un mayor cumplimiento de la gente”, señala.
A poco más de dos años al frente del organismo (llegó cuando
Remes Lenicov se hizo cargo de la cartera económica), Abad divide su
experiencia en dos etapas. “La primera fue la que vino de la mano del programa
de emergencia. Por entonces, la recaudación impositiva, aduanera y previsional
se encontraba fuertemente condicionada por una profunda crisis institucional,
política, económica y social. Sumado a ese contexto, se hacía
todavía más difícil recaudar casi sin sistema financiero,
un elemento que para quienes no son especialistas en la temática pasó
inadvertido. Es muy difícil ejercer la recaudación sin sistema
financiero. Recordemos que había feriados bancarios y cambiarios por
semanas, lo que significaba una enorme restricción en términos
operacionales. Asimismo, también hubo llamados a la rebelión fiscal,
realizados públicamente en algunos casos por algunas organizaciones de
medianas empresas.”
-¿Cuál era la estrategia en ese período?
-Puede dividirse, a su vez, en dos partes. La primera tenía el foco en
un programa de emergencia, es decir, en cómo mantener la carga tributaria
en medio de una crisis total. En ese contexto se implementaron las retenciones
y se aguantaron a pie firme los embates para colocar un sistema de ajuste por
inflación, cuando en realidad no había un proceso inflacionario
sostenido en el tiempo sino que se trató de un golpe inflacionario. En
paralelo nos concentramos en mejorar la atención al contribuyente -que
puede observarse en la importancia que le dimos a Internet-, aumentamos el número
de intimaciones y trabajamos muy fuerte con la información del sistema
financiero -como el seguimiento de los giros al exterior, de los fondos depositados
en el corralito. Por otra parte, pusimos en marcha un programa de educación
tributaria, que apunta a crear una nueva conciencia tributaria en los adolescentes.
Se trata de una experiencia que puede tardar entre ocho o diez años en
dar un resultado, pero creo que es la iniciativa más importante de todas.
–Tal como sucede casi siempre con la educación, puesto que el rédito
de una iniciativa educativa importante nunca puede verse en el corto plazo y
eso disuade a los políticos de diseñarlas e implementarlas.
-Exactamente. Nosotros teníamos muy claro que uno puede, en un período
de tiempo corto, aumentar la capacidad sancionatoria, la cobranza coactiva,
puede tener la figura de asociación ilícita, la ley penal tributaria.
Pero esto debe ser sólo una solución coyuntural y el objetivo
de máxima llegar al pago voluntario. También le dimos mucho énfasis
al equipamiento y la capacidad de análisis informático. Por eso,
repito, es muy importante la información del sistema financiero, la información
de los consumos y ventas con tarjetas de crédito y débito. Todo
esto conformó una plataforma que mejoró la fiscalización
y llevó la percepción de riesgo a un nivel superior.
-¿Cuándo comienza la segunda etapa?
-En simultáneo nosotros veníamos trabajando en una serie de nuevas
estrategias, que fueran orgánicas para la lucha contra la evasión.
Y esto coincide con la llegada de (Néstor) Kirchner a la presidencia,
cuya visión se manifiesta en la famosa frase ´traje a rayas para los
evasores´, algo que dio impulso político a esta actividad. Al mes de
iniciada la nueva gestión, el Presidente tomó la decisión
de enviar el paquete antievasión al Congreso. La verdad que estamos muy
satisfechos con la respuesta del Legislativo, porque ahora contamos con un conjunto
de leyes que va desde la modificaciones en el impuesto a las ganancias, en una
parte al IVA, modificaciones a la ley de procedimientos tributarios, modificaciones
a la ley de monotributo y la figura de la asociación ilícita para
los delitos tributarios.
-¿Quedó algo fuera del paquete de leyes, alguna herramienta
que consideren importante y con la que aún no cuenten?
-Bueno, sí. Está prevista una segunda fase del programa antievasión
para fines del primer trimestre. Agregaremos algunas cosas que quedaron fuera
tanto desde el punto de vista tributario, como aduanero y de seguridad social.
De esa forma cerraríamos un ciclo de modificaciones que nos dejará
en una posición mucho más sólida en el plano normativo.
-¿Cuál es su posición frente a cuestiones tales como
el comercio internacional y los paraísos fiscales?
-El tema de las operaciones internacionales fue otro eje muy importante, un
problema no ya de carácter local sino global. Y asociado a ello aparece
otro fenómeno que es el de la concentración de las actividades
productivas, que hace que en la actualidad 60 % de las transacciones que se
hacen en el comercio exterior son realizadas entre empresas que pertenecen a
un mismo grupo económico, que por lo general su domicilio legal coincide
con un paraíso fiscal. Eso hace que las transacciones que se tengan por
las distintas filiales en distintos países sean transacciones entre hermanas
o primas hermanas, en cuyo caso los precios colocados en sus operaciones de
compra y venta no tienen por qué ser los precios del mercado. Lo que
se busca es que el precio dé las mayores utilidades con el menor costo
impositivo. Esta estrategia es lo que se llama ´planificación fiscal´.
Y todos los grandes conglomerados y multinacionales operan con una estrategia
muy clara y muy detallada de planificación fiscal. La cuestión
es, entonces, cómo hace una administración tributaria local para
poder dar una respuesta más o menos inteligente a organizaciones globalizadas
que tienen la tecnología contable, económica, financiera y legal
para maximizar sus utilidades.
Para nosotros, en nuestro país, eso sucedía mucho en todos los
sectores que realizaban o realizan operaciones internacionales, por lo tanto
allí pusimos especial énfasis desde el punto de vista de la fiscalización.
Nos llevamos sorpresas muy desagradables, porque nos encontramos con un gran
nivel de actividad en mercados rentables y poca rentabilidad concreta del lado
de las empresas.
Resulta entonces, que somos parte de un sistema globalizado, donde la evasión
está globalizada pero el control de la evasión es local. Esto
supone un gran desafío: globalizar el accionar de las administraciones
tributarias nacionales, una tarea de largo plazo.
-¿Hay alguna experiencia similar en el exterior?
-La administración tributaria tiene una particularidad muy interesante:
es monopólica, de modo que cuando uno quiere hacer benchmarking
de su gestión se compara consigo misma, y compararse consigo mismo es
un criterio de valoración muy limitado. Hay una organización internacional
que es el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) donde
dos veces por año se hacen conferencias internacionales. Van las administraciones
tributarias de todos los países de América, incluyendo EE.UU.,
Canadá, México, y también otros países de la Unión
Europea. Allí uno adquiere una visión realmente muy panorámica
del tema.
En esos espacios uno encuentra que este fenómeno que nosotros vivimos
acá también es un problema de importancia para los países
centrales, porque también ellos están perdiendo base imponible
por el efecto mezclado de los paraísos fiscales, los paraísos
financieros, la sofisticación de los derivados financieros, los holdings,
las figuras como los fidecomisos, trusts. Hay toda una tecnología
que lo que hace es oscurecer totalmente las relaciones y luego se torna muy
difícil seguir la pista de todas estas actividades. La herramienta más
típica es la de los precios de transferencia, donde uno lo que hace es
condicionar al operador diciéndole que le demuestre que el precio al
cual operaron entre sí las empresas que forman parte del grupo es un
precio de mercado, para evitar la subfacturación o la sobrefacturación,
según corresponda.
Y otra herramienta que también está desarrollándose es
la de los acuerdos de intercambio de información. Incluso EE.UU. ha hecho
hace poco tiempo un acuerdo de intercambio de información con algunos
de los paraísos fiscales. A nosotros nos parece que eso es central, un
territorio que la administración de la Argentina no había transitado
pero es tiempo de comenzar a hacerlo. Hemos avanzado en el diseño de
un acuerdo de intercambio de información con España, estamos negociando
uno con Chile y otro con Brasil. O sea que nos estamos incorporando a esa tecnología,
porque si las administraciones tributarias no se ayudan entre sí y no
hacen intercambio de información se le pierde el rastro a cualquier gestión
que se haga. Repito, las grandes gestiones donde se pierde base imponible ocurre
en las transacciones internacionales. Así que este ha sido también
uno de los ejes estratégicos, porque queremos estar preparados para dar
sustentabilidad a este nivel de recaudación, porque el tema no se agota
en alcanzar un récord mensual… eso es anecdótico, el tema es
tener una base tributaria consistente y sustentable en el tiempo.
-Podría decirse que en estos dos años al frente de la AFIP
ha conocido el comportamiento de los contribuyentes y que, de cara a este año,
cuenta con herramientas a su medida. En función del acuerdo con el FMI
solamente se necesitaría aumentar en un 10 por ciento lo que se recaudó
en 2003 para alcanzar la meta presupuestaria. ¿Cuáles son perspectivas
para 2004?
-Bueno, en primer lugar, nos tenemos que acostumbrar a que un aumento de la
recaudación de 40 % es fruto, por un lado, de que salimos de una crisis
gigantesca, de modo que también tenemos que tener sentido de la realidad
y no desarrollar la autoestima a niveles infinitos. Entonces lo que aquí
hay que pensar es que en la medida que la actividad económica se estabilice
el gran parámetro que puede marcar la pauta es el crecimiento del PBI.
Porque la recaudación está muy asociada y los crecimientos de
producto bruto son de un dígito, tenemos que acostumbrarnos a esto. No
obstante hay que ser muy persistentes en la actividad, ampliar la base tributaria
y fomentar el cumplimiento voluntario. Uno usa las herramientas de la fiscalización
o las herramientas de la sanción para generar percepción de riesgo
pero cuando las sociedades maduran y tienen más calidad institucional
el impuesto tiene que formar parte del modo de ser de una sociedad en el entendimiento
de que hay un contrato social, una de cuyas cláusulas centrales, para
que haya Estado, es que tiene que haber impuestos, que son los que sustentan
la decisión de un conjunto de personas, que viven en un territorio, de
constituir una sociedad organizada.
-¿Cuál es el nivel de incumplimiento tributario de las sociedades
más maduras y organizadas?
-Por lo general, hablar de la evasión es más un fenómeno
de algunos países de Latinoamérica. Nosotros hemos hablado con
gente de países de Europa y ellos no miden la evasión. Se fijan
más en la recaudación. A veces, en la Argentina muchos hablan
alegremente de una evasión de 30 o 40 %, y se basan en proyecciones del
PBI, pero no todos los sectores tienen los mismos niveles de evasión.
No es lo mismo la evasión en el IVA que la evasión en las Ganancias
o la evasión en Bienes Personales o en el Monotributo.
-El cumplimiento voluntario es un objetivo muy importante, pero ¿cómo
se alcanza en nuestro país?
-Me parece que hay tela para cortar en la Argentina con relación a la
mejora de la recaudación, pero al compás del crecimiento económico.
Tiene que ser un proceso legítimo, porque la administración tributaria
tiene que tener legitimidad. En este momento la gente tiene que ver a la administración
tributaria como a una institución que se le acerca, que trata de facilitar
su gestión, que genera recaudación para solventar los gastos públicos
con eficiencia. Y que también pone límites cuando hay comportamientos
que no están dentro de la ley. Creo que todos tenemos que aprender a
respetarnos institucionalmente y a legitimarnos. Una administración tributaria
legitimada es para mí una gran ayuda para legitimar al Estado. Porque
está claro que a nadie le gusta pagar impuestos, se lo toma como una
obligación. Pero a medida que la calidad de los servicios públicos
y los gastos públicos mejoren yo creo que la gente va a aceptar más
naturalmente el pago del impuesto. Y en la medida de que una administración
tributaria no sea autoritaria y sea más racional también va a
aceptarlo. Hoy, aunque falta muchísimo por hacer, facilitar que una persona
pueda pagar sus impuestos por Internet en cualquier momento del día y
sin necesidad de hacer colas, bajarle el nivel de papelerío y burocracia
es importante. También son importantes avances el tener un régimen
de facilidades de pago para los monotributistas y autónomos, muy amigable,
con la posibilidad de entrar por Internet y ver todos los pagos que tiene registrados,
tener una página excel allí mismo para ver cuál es el mecanismo
de pago más amigable conveniente… es alentador porque se le simplifica
la vida a la gente.
Nos va a llevar tiempo pero es un objetivo estratégico de la AFIP, la
mejora de la atención al contribuyente y la educación tributaria.
Esto último nos parece que es central porque sería inteligente
ver a la evasión como un fenómeno social. Y yo creo que la evasión
en la Argentina, como cualquier incumplimiento, como altos niveles de corrupción,
la tendencia al desorden, el poco respeto por los bienes públicos, las
plazas, los ferrocarriles, los teléfonos públicos, es parte de
una cultura. Entonces, si no modificamos esa cultura siempre vamos a estar machacando
erróneamente. Y la cultura simplemente se forma, o se transforma, a través
de la educación. Así, nos parece que un adecuado equilibrio entre
mejora tecnológica nuestra, mayor atención al contribuyente, mayor
percepción de riesgo y educación tributaria puede ayudar a un
Estado de calidad de la recaudación superior.
-Es la cultura de ver siempre lo público como ajeno.
– Exactamente. Nosotros hemos hecho focus group porque queremos entender
el fenómeno. Y los participantes hablan del mundo como un sistema de
coartadas. Según nos explicaban los sociólogos que participaban,
mucha gente dice ´lo que pasa es que son los otros, evaden los ricos, yo ahora
tengo un problema, pero cuando a mi me vaya bien, entonces voy a pagar, pero
mientras tanto no pago´. Es decir, siempre depositamos la responsabilidad en
los otros. Es lógico que en nuestra sociedad, como en todas las del mundo,
hay desequilibrio en la distribución de la riqueza, hay asimetrías
sociales muy fuertes, pero de todos modos hay un conjunto de la sociedad que
puede contribuir y no quiere. Entonces, hasta que cada uno no asuma la parte
que le corresponde será difícil. Hasta que no desestructuremos
todo ese conjunto de coartadas y, desde el sector público, no terminemos
de mejorar la calidad de los bienes y servicios públicos que damos, nos
queda un camino largo a recorrer.
-Parece que las campañas no terminan de persuadir al contribuyente
porque siguen siendo pocos los que piden las facturas tras una compra. Hay una
especie de pudor.
-Eso es cierto. Y la verdad es que tenemos muchas ideas pero todavía
no tenemos un convencimiento firme de cuál es la respuesta.
En primer término, el problema del IVA, al no pedir la factura es un
impacto en la cadena en el último tramo. Y en realidad en términos
recaudatorios yo no creo que sea muy fuerte, pero tiene un fuerte impacto social
por lo que representa. Una de las constantes que aparecía en nuestros
focus group era que el argentino tiene vergüenza de pedir la factura.
Cuando una familia tipo va a un restaurante a comer, es raro que el jefe de
familia diga ´tráigame la factura´ porque quizá el mozo lo mira
con mala cara. Con una publicidad, nosotros tratamos de mostrarla como una parte
del vuelto, queríamos incorporar que así como uno se lleva el
vuelto se tiene que llevar la factura. Pero el argentino promedio, sobre todo
el hombre, más que la mujer, lo ve casi como si fuera que se pone en
una actitud policial. Y eso lo limita. Pero no se ha dado cuenta de una cosa,
que él no está teniendo una actitud policial, sino que está
teniendo una actitud ciudadana. Porque en realidad, cuando él compra
un servicio o un bien y no le dan la factura, quien le vendió, en el
precio de venta, incorporó el costo del IVA. Con la única diferencia
de que ese IVA en vez de depositarlo para que sirva para atender el gasto va
al bolsillo de quien vende.
Ahí es donde viene la respuesta nuestra, que nos parece que es la más
seria, la de educación tributaria. Porque fantaseando un poco nosotros
nos imaginamos que la familia tipo, cuando esté comiendo y termina, el
hijo le diga al padre ´papá, no te olvides de pedir la factura´. Los
más chicos se han convertido en una especie de agentes protectores de
la naturaleza cuando le dice al padre no tires papeles o no fumes acá.
Con la ecología, los más pequeños han tomado un nivel de
conciencia muy importante. Ese mismo fenómeno nosotros queremos que lo
entiendan a través del programa de educación tributaria, con mucho
cuidado y mucha seriedad técnica y pedagógica, que el chico comprenda
que en la sociedad tenemos derechos pero también tenemos obligaciones.
Entonces pensamos que el programa de educación tributaria puede ser como
una especie de inductor, y un padre, por lo general, ante un comentario de esas
características de un hijo toma más conciencia de que debe hacerlo
que si lo ve a través de una publicidad.
-En la agenda para este año está el tema de una nueva ley
de coparticipación federal. ¿Cuáles deberían ser
a su juicio los criterios técnicos para un nuevo régimen de coparticipación?
-Creo que las relaciones con las provincias es un problema que tienen todos
los países federales. Tiene un conjunto de ventajas y tiene un conjunto
de desventajas. En lo que se refiere al tema de la administración tributaria
en particular nosotros estamos empeñados en hacer una actividad muy federal.
Este año le vamos a poner mucho énfasis a la puesta en marcha
de acuerdos muy importantes con algunas provincias. Creemos que a nivel de la
administración tributaria provincial hay un camino interesante para recorrer.
Tenemos que mejorar mucho el intercambio de información con las provincias,
porque en la administración tributaria hay una base de tipo tecnológico
y de gestión que es central. La administración tributaria es un
problema de gestión. Lo que hay que tener en claro es que son organizaciones
complejas, con mucha gente, con bases de datos gigantescas. Es es esencial tener
un buen gerenciamiento de estos temas. Y en la administración tributaria
buen gerenciamiento significa tener bases de datos serias, con información
confiable, hacer un uso inteligente de esa información.
Entonces, en primer lugar, debemos tener una base informática sobre el
perfil de los contribuyentes que esté actualizada a nivel país
y en la cual participemos todas las administraciones, la federal y la de cada
una de las provincias. Desde el punto de vista de la gestión, quizá,
a los países unitarios todo esto le resulta más fácil,
pero nosotros estamos en un país federal y nos parece que hay que respetar
las competencias federales, aunque si no hacemos un muy buen intercambio de
esa información, la calidad de nuestra propia gestión como la
calidad de la gestión de las administraciones tributarias provinciales
se empobrecen. Así que para nosotros el tema del federalismo es el intercambio
de información, el intercambio de tecnologías. La mayoría
de las administraciones tributarias provinciales está en esta línea.
O sea, hay preocupación para mejorar la recaudación propia y,
entonces, lo que tenemos que hacer es incentivar esta actividad. Hemos elevamos
un proyecto de decreto para que nosotros podamos financiar parte de estas mejoras
que tengan que hacer las provincias.
-¿Cuentan las provincias con la infraestructura como para hacer toda
la recaudación provincial, en el caso de ir hacia un esquema de corresponsabilidad
fiscal?
-Creo que hay problemas de tipo técnico. Por ejemplo, hay muchos contribuyentes
que tienen gestión internacional, que tienen actividades en distintas
provincias y si uno no tiene una capacidad centralizada de juntar toda la información,
o de intercambiarla a partir de acuerdos, es una limitación para las
provincias, porque quedarían en una situación de gran debilidad.
Yo creo por eso que en este momento lo mejor que hay que hacer es mejorar lo
que está haciendo cada una de las provincias en sus ámbitos de
competencia, mejorar muy fuerte el intercambio de información y así
se podrá empezar a pensar si hay algunos impuestos que podrían
tener a su cargo las provincias. En el mundo hay distintos tipos de experiencia,
pero por lo general son más las experiencias de que los impuestos nacionales
sigan concentrados a nivel central.
-¿Cree que el sector financiero puede fortalecerse a partir de la
modalidad de pago de impuestos con tarjeta de crédito?
-Yo creo que sí. Es muy importante y hasta se puede relacionarse con
el tema de pedir la factura. A decir verdad, creo que el combate más
sistémico para el tema de la evasión del IVA es realmente la bancarización.
Esa es la respuesta más integral e integrada, y por eso nosotros apostamos
mucho a ello. No hay que olvidarse que las personas que hacen consumo con tarjeta
de débito se les devuelve 5 puntos del IVA, y con tarjeta de crédito
3 puntos del IVA. Para este plan de facilidades para los autónomos y
los monotributistas les vamos a abrir una caja de ahorro fiscal gratuita, para
debitar de allí la cuota del plan de pagos. Ahí se está
abriendo un negocio para los bancos. Porque el Banco Nación con esto
va a tener un crecimiento importante en su cartera, que después puede
usarlo comercialmente. Además todo esto significa menos costo transaccional
tanto para nosotros como para los contribuyentes. Estas son las ventajas de
utilizar el sistema financiero. Para mí no hay cosa más transparente
que la devolución de 5 puntos del IVA, porque la persona compra y en
el resumen de fin de mes ve que efectivamente se le acredita ese porcentaje.
Por el contrario, si nosotros lo que hacemos es bajar 2 puntos del IVA de manera
genérica es muy probable que una parte de esa rebaja quede en manos del
sistema y no que vaya directamente a manos del contribuyente. Creemos que el
tema de la bancarización y de la utilización de Internet mejora
mucho la calidad del servicio. Así, nosotros evitamos tener gente en
tareas rutinarias que se pueden resolver en una transacción vía
Internet y podemos aplicar personal a actividades que tengan un costo-beneficio
mucho más alto para nuestra gestión. Considero que la bancarización
es una aliada de la administración tributaria. Simplifica la gestión
y es una simplificación para la gente. Me parece que el sistema financiero
tiene que ser socio nuestro en eso.
-¿Tendremos en 2004 algún gran evasor con traje a rayas?
-Bueno, nosotros no nos ponemos objetivos en ese sentido, pero vale la pena
aclarar que durante 2003 las denuncias penales que hicimos nosotros duplicaron
los montos de las que hicimos durante 2002 y hubo más de ciento y pico
de detenidos. Es decir que la actividad punitiva funciona, el fuero penal tributario,
pues los tres juzgados que se crearon están activos. Hemos hecho un nivel
de denuncia mayor que el que nos habíamos comprometido. Tenemos una megacausa,
muy importante, con el tema de las facturas apócrifas. Es una de las
caras de la administración tributaria. No es la única ni la más
importante. Es una de ellas. Para nosotros la más importante es la de
la educación tributaria.
El titular de la Administración Federal de Ingresos Públicos
asumió la conducción del organismo luego de que estallara la crisis
de fines de 2001. A poco más de dos años, analiza su experiencia
y, ya con las leyes del paquete antievasión aprobadas por el Congreso,
habla de sus expectativas para 2004 en materia de recaudación. Para Abad,
la educación tributaria es clave para cambiar la cultura de la evasión
impositiva.
Por Matías Maciel
La mañana de la entrevista con Alberto Abad los principales diarios
hacían referencia en sus portadas al récord de la recaudación
en el primer mes del año. Los ingresos fiscales alcanzaron los $ 7.160
millones, una cifra superior a la meta de $ 6.632 millones pautada en el presupuesto
aprobado por el Congreso nacional. Un mes atrás también los titulares
dedicaron un espacio generoso al tema, pues en diciembre los ingresos sumaron
algo más de $ 6.700 millones y, así, la recaudación total
de 2003 mostraba un crecimiento del 43,2 % sobre el año anterior, esto
es $ 72.274,7 millones.
Se entiende entonces que en el edificio de Hipólito Irigoyen el ambiente
parezca perfumado y el buen humor esté a la orden del día. La
contracara, quizá, del clima que por esos días se vivía
en el Ministerio de Trabajo, donde el ala dura de los piqueteros ingresó
con bombos y palos en reclamo de más planes sociales. El titular del
organismo recaudador, sin embargo, prefiere no mostrarse eufórico. Pero
sí satisfecho, al tiempo que pone paños fríos al asunto
cuando advierte que semejante aumento en la recaudación “es fruto
de que salimos de una crisis gigantesca” y que “gran parte de estos
incrementos se deben a que estamos comparando con una performance muy baja”.
No le gusta ser señalado como el “hombre récord”. Más
bien prefiere hablar de “institución récord” y explica
que el aumento de la actividad económica ha ayudado mucho en el resultado
de la recaudación. “Eso más el trabajo que se hace desde
aquí (la AFIP) y un mayor cumplimiento de la gente”, señala.
A poco más de dos años al frente del organismo (llegó cuando
Remes Lenicov se hizo cargo de la cartera económica), Abad divide su
experiencia en dos etapas. “La primera fue la que vino de la mano del programa
de emergencia. Por entonces, la recaudación impositiva, aduanera y previsional
se encontraba fuertemente condicionada por una profunda crisis institucional,
política, económica y social. Sumado a ese contexto, se hacía
todavía más difícil recaudar casi sin sistema financiero,
un elemento que para quienes no son especialistas en la temática pasó
inadvertido. Es muy difícil ejercer la recaudación sin sistema
financiero. Recordemos que había feriados bancarios y cambiarios por
semanas, lo que significaba una enorme restricción en términos
operacionales. Asimismo, también hubo llamados a la rebelión fiscal,
realizados públicamente en algunos casos por algunas organizaciones de
medianas empresas.”
-¿Cuál era la estrategia en ese período?
-Puede dividirse, a su vez, en dos partes. La primera tenía el foco en
un programa de emergencia, es decir, en cómo mantener la carga tributaria
en medio de una crisis total. En ese contexto se implementaron las retenciones
y se aguantaron a pie firme los embates para colocar un sistema de ajuste por
inflación, cuando en realidad no había un proceso inflacionario
sostenido en el tiempo sino que se trató de un golpe inflacionario. En
paralelo nos concentramos en mejorar la atención al contribuyente -que
puede observarse en la importancia que le dimos a Internet-, aumentamos el número
de intimaciones y trabajamos muy fuerte con la información del sistema
financiero -como el seguimiento de los giros al exterior, de los fondos depositados
en el corralito. Por otra parte, pusimos en marcha un programa de educación
tributaria, que apunta a crear una nueva conciencia tributaria en los adolescentes.
Se trata de una experiencia que puede tardar entre ocho o diez años en
dar un resultado, pero creo que es la iniciativa más importante de todas.
–Tal como sucede casi siempre con la educación, puesto que el rédito
de una iniciativa educativa importante nunca puede verse en el corto plazo y
eso disuade a los políticos de diseñarlas e implementarlas.
-Exactamente. Nosotros teníamos muy claro que uno puede, en un período
de tiempo corto, aumentar la capacidad sancionatoria, la cobranza coactiva,
puede tener la figura de asociación ilícita, la ley penal tributaria.
Pero esto debe ser sólo una solución coyuntural y el objetivo
de máxima llegar al pago voluntario. También le dimos mucho énfasis
al equipamiento y la capacidad de análisis informático. Por eso,
repito, es muy importante la información del sistema financiero, la información
de los consumos y ventas con tarjetas de crédito y débito. Todo
esto conformó una plataforma que mejoró la fiscalización
y llevó la percepción de riesgo a un nivel superior.
-¿Cuándo comienza la segunda etapa?
-En simultáneo nosotros veníamos trabajando en una serie de nuevas
estrategias, que fueran orgánicas para la lucha contra la evasión.
Y esto coincide con la llegada de (Néstor) Kirchner a la presidencia,
cuya visión se manifiesta en la famosa frase ´traje a rayas para los
evasores´, algo que dio impulso político a esta actividad. Al mes de
iniciada la nueva gestión, el Presidente tomó la decisión
de enviar el paquete antievasión al Congreso. La verdad que estamos muy
satisfechos con la respuesta del Legislativo, porque ahora contamos con un conjunto
de leyes que va desde la modificaciones en el impuesto a las ganancias, en una
parte al IVA, modificaciones a la ley de procedimientos tributarios, modificaciones
a la ley de monotributo y la figura de la asociación ilícita para
los delitos tributarios.
-¿Quedó algo fuera del paquete de leyes, alguna herramienta
que consideren importante y con la que aún no cuenten?
-Bueno, sí. Está prevista una segunda fase del programa antievasión
para fines del primer trimestre. Agregaremos algunas cosas que quedaron fuera
tanto desde el punto de vista tributario, como aduanero y de seguridad social.
De esa forma cerraríamos un ciclo de modificaciones que nos dejará
en una posición mucho más sólida en el plano normativo.
-¿Cuál es su posición frente a cuestiones tales como
el comercio internacional y los paraísos fiscales?
-El tema de las operaciones internacionales fue otro eje muy importante, un
problema no ya de carácter local sino global. Y asociado a ello aparece
otro fenómeno que es el de la concentración de las actividades
productivas, que hace que en la actualidad 60 % de las transacciones que se
hacen en el comercio exterior son realizadas entre empresas que pertenecen a
un mismo grupo económico, que por lo general su domicilio legal coincide
con un paraíso fiscal. Eso hace que las transacciones que se tengan por
las distintas filiales en distintos países sean transacciones entre hermanas
o primas hermanas, en cuyo caso los precios colocados en sus operaciones de
compra y venta no tienen por qué ser los precios del mercado. Lo que
se busca es que el precio dé las mayores utilidades con el menor costo
impositivo. Esta estrategia es lo que se llama ´planificación fiscal´.
Y todos los grandes conglomerados y multinacionales operan con una estrategia
muy clara y muy detallada de planificación fiscal. La cuestión
es, entonces, cómo hace una administración tributaria local para
poder dar una respuesta más o menos inteligente a organizaciones globalizadas
que tienen la tecnología contable, económica, financiera y legal
para maximizar sus utilidades.
Para nosotros, en nuestro país, eso sucedía mucho en todos los
sectores que realizaban o realizan operaciones internacionales, por lo tanto
allí pusimos especial énfasis desde el punto de vista de la fiscalización.
Nos llevamos sorpresas muy desagradables, porque nos encontramos con un gran
nivel de actividad en mercados rentables y poca rentabilidad concreta del lado
de las empresas.
Resulta entonces, que somos parte de un sistema globalizado, donde la evasión
está globalizada pero el control de la evasión es local. Esto
supone un gran desafío: globalizar el accionar de las administraciones
tributarias nacionales, una tarea de largo plazo.
-¿Hay alguna experiencia similar en el exterior?
-La administración tributaria tiene una particularidad muy interesante:
es monopólica, de modo que cuando uno quiere hacer benchmarking
de su gestión se compara consigo misma, y compararse consigo mismo es
un criterio de valoración muy limitado. Hay una organización internacional
que es el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) donde
dos veces por año se hacen conferencias internacionales. Van las administraciones
tributarias de todos los países de América, incluyendo EE.UU.,
Canadá, México, y también otros países de la Unión
Europea. Allí uno adquiere una visión realmente muy panorámica
del tema.
En esos espacios uno encuentra que este fenómeno que nosotros vivimos
acá también es un problema de importancia para los países
centrales, porque también ellos están perdiendo base imponible
por el efecto mezclado de los paraísos fiscales, los paraísos
financieros, la sofisticación de los derivados financieros, los holdings,
las figuras como los fidecomisos, trusts. Hay toda una tecnología
que lo que hace es oscurecer totalmente las relaciones y luego se torna muy
difícil seguir la pista de todas estas actividades. La herramienta más
típica es la de los precios de transferencia, donde uno lo que hace es
condicionar al operador diciéndole que le demuestre que el precio al
cual operaron entre sí las empresas que forman parte del grupo es un
precio de mercado, para evitar la subfacturación o la sobrefacturación,
según corresponda.
Y otra herramienta que también está desarrollándose es
la de los acuerdos de intercambio de información. Incluso EE.UU. ha hecho
hace poco tiempo un acuerdo de intercambio de información con algunos
de los paraísos fiscales. A nosotros nos parece que eso es central, un
territorio que la administración de la Argentina no había transitado
pero es tiempo de comenzar a hacerlo. Hemos avanzado en el diseño de
un acuerdo de intercambio de información con España, estamos negociando
uno con Chile y otro con Brasil. O sea que nos estamos incorporando a esa tecnología,
porque si las administraciones tributarias no se ayudan entre sí y no
hacen intercambio de información se le pierde el rastro a cualquier gestión
que se haga. Repito, las grandes gestiones donde se pierde base imponible ocurre
en las transacciones internacionales. Así que este ha sido también
uno de los ejes estratégicos, porque queremos estar preparados para dar
sustentabilidad a este nivel de recaudación, porque el tema no se agota
en alcanzar un récord mensual… eso es anecdótico, el tema es
tener una base tributaria consistente y sustentable en el tiempo.
-Podría decirse que en estos dos años al frente de la AFIP
ha conocido el comportamiento de los contribuyentes y que, de cara a este año,
cuenta con herramientas a su medida. En función del acuerdo con el FMI
solamente se necesitaría aumentar en un 10 por ciento lo que se recaudó
en 2003 para alcanzar la meta presupuestaria. ¿Cuáles son perspectivas
para 2004?
-Bueno, en primer lugar, nos tenemos que acostumbrar a que un aumento de la
recaudación de 40 % es fruto, por un lado, de que salimos de una crisis
gigantesca, de modo que también tenemos que tener sentido de la realidad
y no desarrollar la autoestima a niveles infinitos. Entonces lo que aquí
hay que pensar es que en la medida que la actividad económica se estabilice
el gran parámetro que puede marcar la pauta es el crecimiento del PBI.
Porque la recaudación está muy asociada y los crecimientos de
producto bruto son de un dígito, tenemos que acostumbrarnos a esto. No
obstante hay que ser muy persistentes en la actividad, ampliar la base tributaria
y fomentar el cumplimiento voluntario. Uno usa las herramientas de la fiscalización
o las herramientas de la sanción para generar percepción de riesgo
pero cuando las sociedades maduran y tienen más calidad institucional
el impuesto tiene que formar parte del modo de ser de una sociedad en el entendimiento
de que hay un contrato social, una de cuyas cláusulas centrales, para
que haya Estado, es que tiene que haber impuestos, que son los que sustentan
la decisión de un conjunto de personas, que viven en un territorio, de
constituir una sociedad organizada.
-¿Cuál es el nivel de incumplimiento tributario de las sociedades
más maduras y organizadas?
-Por lo general, hablar de la evasión es más un fenómeno
de algunos países de Latinoamérica. Nosotros hemos hablado con
gente de países de Europa y ellos no miden la evasión. Se fijan
más en la recaudación. A veces, en la Argentina muchos hablan
alegremente de una evasión de 30 o 40 %, y se basan en proyecciones del
PBI, pero no todos los sectores tienen los mismos niveles de evasión.
No es lo mismo la evasión en el IVA que la evasión en las Ganancias
o la evasión en Bienes Personales o en el Monotributo.
-El cumplimiento voluntario es un objetivo muy importante, pero ¿cómo
se alcanza en nuestro país?
-Me parece que hay tela para cortar en la Argentina con relación a la
mejora de la recaudación, pero al compás del crecimiento económico.
Tiene que ser un proceso legítimo, porque la administración tributaria
tiene que tener legitimidad. En este momento la gente tiene que ver a la administración
tributaria como a una institución que se le acerca, que trata de facilitar
su gestión, que genera recaudación para solventar los gastos públicos
con eficiencia. Y que también pone límites cuando hay comportamientos
que no están dentro de la ley. Creo que todos tenemos que aprender a
respetarnos institucionalmente y a legitimarnos. Una administración tributaria
legitimada es para mí una gran ayuda para legitimar al Estado. Porque
está claro que a nadie le gusta pagar impuestos, se lo toma como una
obligación. Pero a medida que la calidad de los servicios públicos
y los gastos públicos mejoren yo creo que la gente va a aceptar más
naturalmente el pago del impuesto. Y en la medida de que una administración
tributaria no sea autoritaria y sea más racional también va a
aceptarlo. Hoy, aunque falta muchísimo por hacer, facilitar que una persona
pueda pagar sus impuestos por Internet en cualquier momento del día y
sin necesidad de hacer colas, bajarle el nivel de papelerío y burocracia
es importante. También son importantes avances el tener un régimen
de facilidades de pago para los monotributistas y autónomos, muy amigable,
con la posibilidad de entrar por Internet y ver todos los pagos que tiene registrados,
tener una página excel allí mismo para ver cuál es el mecanismo
de pago más amigable conveniente… es alentador porque se le simplifica
la vida a la gente.
Nos va a llevar tiempo pero es un objetivo estratégico de la AFIP, la
mejora de la atención al contribuyente y la educación tributaria.
Esto último nos parece que es central porque sería inteligente
ver a la evasión como un fenómeno social. Y yo creo que la evasión
en la Argentina, como cualquier incumplimiento, como altos niveles de corrupción,
la tendencia al desorden, el poco respeto por los bienes públicos, las
plazas, los ferrocarriles, los teléfonos públicos, es parte de
una cultura. Entonces, si no modificamos esa cultura siempre vamos a estar machacando
erróneamente. Y la cultura simplemente se forma, o se transforma, a través
de la educación. Así, nos parece que un adecuado equilibrio entre
mejora tecnológica nuestra, mayor atención al contribuyente, mayor
percepción de riesgo y educación tributaria puede ayudar a un
Estado de calidad de la recaudación superior.
-Es la cultura de ver siempre lo público como ajeno.
– Exactamente. Nosotros hemos hecho focus group porque queremos entender
el fenómeno. Y los participantes hablan del mundo como un sistema de
coartadas. Según nos explicaban los sociólogos que participaban,
mucha gente dice ´lo que pasa es que son los otros, evaden los ricos, yo ahora
tengo un problema, pero cuando a mi me vaya bien, entonces voy a pagar, pero
mientras tanto no pago´. Es decir, siempre depositamos la responsabilidad en
los otros. Es lógico que en nuestra sociedad, como en todas las del mundo,
hay desequilibrio en la distribución de la riqueza, hay asimetrías
sociales muy fuertes, pero de todos modos hay un conjunto de la sociedad que
puede contribuir y no quiere. Entonces, hasta que cada uno no asuma la parte
que le corresponde será difícil. Hasta que no desestructuremos
todo ese conjunto de coartadas y, desde el sector público, no terminemos
de mejorar la calidad de los bienes y servicios públicos que damos, nos
queda un camino largo a recorrer.
-Parece que las campañas no terminan de persuadir al contribuyente
porque siguen siendo pocos los que piden las facturas tras una compra. Hay una
especie de pudor.
-Eso es cierto. Y la verdad es que tenemos muchas ideas pero todavía
no tenemos un convencimiento firme de cuál es la respuesta.
En primer término, el problema del IVA, al no pedir la factura es un
impacto en la cadena en el último tramo. Y en realidad en términos
recaudatorios yo no creo que sea muy fuerte, pero tiene un fuerte impacto social
por lo que representa. Una de las constantes que aparecía en nuestros
focus group era que el argentino tiene vergüenza de pedir la factura.
Cuando una familia tipo va a un restaurante a comer, es raro que el jefe de
familia diga ´tráigame la factura´ porque quizá el mozo lo mira
con mala cara. Con una publicidad, nosotros tratamos de mostrarla como una parte
del vuelto, queríamos incorporar que así como uno se lleva el
vuelto se tiene que llevar la factura. Pero el argentino promedio, sobre todo
el hombre, más que la mujer, lo ve casi como si fuera que se pone en
una actitud policial. Y eso lo limita. Pero no se ha dado cuenta de una cosa,
que él no está teniendo una actitud policial, sino que está
teniendo una actitud ciudadana. Porque en realidad, cuando él compra
un servicio o un bien y no le dan la factura, quien le vendió, en el
precio de venta, incorporó el costo del IVA. Con la única diferencia
de que ese IVA en vez de depositarlo para que sirva para atender el gasto va
al bolsillo de quien vende.
Ahí es donde viene la respuesta nuestra, que nos parece que es la más
seria, la de educación tributaria. Porque fantaseando un poco nosotros
nos imaginamos que la familia tipo, cuando esté comiendo y termina, el
hijo le diga al padre ´papá, no te olvides de pedir la factura´. Los
más chicos se han convertido en una especie de agentes protectores de
la naturaleza cuando le dice al padre no tires papeles o no fumes acá.
Con la ecología, los más pequeños han tomado un nivel de
conciencia muy importante. Ese mismo fenómeno nosotros queremos que lo
entiendan a través del programa de educación tributaria, con mucho
cuidado y mucha seriedad técnica y pedagógica, que el chico comprenda
que en la sociedad tenemos derechos pero también tenemos obligaciones.
Entonces pensamos que el programa de educación tributaria puede ser como
una especie de inductor, y un padre, por lo general, ante un comentario de esas
características de un hijo toma más conciencia de que debe hacerlo
que si lo ve a través de una publicidad.
-En la agenda para este año está el tema de una nueva ley
de coparticipación federal. ¿Cuáles deberían ser
a su juicio los criterios técnicos para un nuevo régimen de coparticipación?
-Creo que las relaciones con las provincias es un problema que tienen todos
los países federales. Tiene un conjunto de ventajas y tiene un conjunto
de desventajas. En lo que se refiere al tema de la administración tributaria
en particular nosotros estamos empeñados en hacer una actividad muy federal.
Este año le vamos a poner mucho énfasis a la puesta en marcha
de acuerdos muy importantes con algunas provincias. Creemos que a nivel de la
administración tributaria provincial hay un camino interesante para recorrer.
Tenemos que mejorar mucho el intercambio de información con las provincias,
porque en la administración tributaria hay una base de tipo tecnológico
y de gestión que es central. La administración tributaria es un
problema de gestión. Lo que hay que tener en claro es que son organizaciones
complejas, con mucha gente, con bases de datos gigantescas. Es es esencial tener
un buen gerenciamiento de estos temas. Y en la administración tributaria
buen gerenciamiento significa tener bases de datos serias, con información
confiable, hacer un uso inteligente de esa información.
Entonces, en primer lugar, debemos tener una base informática sobre el
perfil de los contribuyentes que esté actualizada a nivel país
y en la cual participemos todas las administraciones, la federal y la de cada
una de las provincias. Desde el punto de vista de la gestión, quizá,
a los países unitarios todo esto le resulta más fácil,
pero nosotros estamos en un país federal y nos parece que hay que respetar
las competencias federales, aunque si no hacemos un muy buen intercambio de
esa información, la calidad de nuestra propia gestión como la
calidad de la gestión de las administraciones tributarias provinciales
se empobrecen. Así que para nosotros el tema del federalismo es el intercambio
de información, el intercambio de tecnologías. La mayoría
de las administraciones tributarias provinciales está en esta línea.
O sea, hay preocupación para mejorar la recaudación propia y,
entonces, lo que tenemos que hacer es incentivar esta actividad. Hemos elevamos
un proyecto de decreto para que nosotros podamos financiar parte de estas mejoras
que tengan que hacer las provincias.
-¿Cuentan las provincias con la infraestructura como para hacer toda
la recaudación provincial, en el caso de ir hacia un esquema de corresponsabilidad
fiscal?
-Creo que hay problemas de tipo técnico. Por ejemplo, hay muchos contribuyentes
que tienen gestión internacional, que tienen actividades en distintas
provincias y si uno no tiene una capacidad centralizada de juntar toda la información,
o de intercambiarla a partir de acuerdos, es una limitación para las
provincias, porque quedarían en una situación de gran debilidad.
Yo creo por eso que en este momento lo mejor que hay que hacer es mejorar lo
que está haciendo cada una de las provincias en sus ámbitos de
competencia, mejorar muy fuerte el intercambio de información y así
se podrá empezar a pensar si hay algunos impuestos que podrían
tener a su cargo las provincias. En el mundo hay distintos tipos de experiencia,
pero por lo general son más las experiencias de que los impuestos nacionales
sigan concentrados a nivel central.
-¿Cree que el sector financiero puede fortalecerse a partir de la
modalidad de pago de impuestos con tarjeta de crédito?
-Yo creo que sí. Es muy importante y hasta se puede relacionarse con
el tema de pedir la factura. A decir verdad, creo que el combate más
sistémico para el tema de la evasión del IVA es realmente la bancarización.
Esa es la respuesta más integral e integrada, y por eso nosotros apostamos
mucho a ello. No hay que olvidarse que las personas que hacen consumo con tarjeta
de débito se les devuelve 5 puntos del IVA, y con tarjeta de crédito
3 puntos del IVA. Para este plan de facilidades para los autónomos y
los monotributistas les vamos a abrir una caja de ahorro fiscal gratuita, para
debitar de allí la cuota del plan de pagos. Ahí se está
abriendo un negocio para los bancos. Porque el Banco Nación con esto
va a tener un crecimiento importante en su cartera, que después puede
usarlo comercialmente. Además todo esto significa menos costo transaccional
tanto para nosotros como para los contribuyentes. Estas son las ventajas de
utilizar el sistema financiero. Para mí no hay cosa más transparente
que la devolución de 5 puntos del IVA, porque la persona compra y en
el resumen de fin de mes ve que efectivamente se le acredita ese porcentaje.
Por el contrario, si nosotros lo que hacemos es bajar 2 puntos del IVA de manera
genérica es muy probable que una parte de esa rebaja quede en manos del
sistema y no que vaya directamente a manos del contribuyente. Creemos que el
tema de la bancarización y de la utilización de Internet mejora
mucho la calidad del servicio. Así, nosotros evitamos tener gente en
tareas rutinarias que se pueden resolver en una transacción vía
Internet y podemos aplicar personal a actividades que tengan un costo-beneficio
mucho más alto para nuestra gestión. Considero que la bancarización
es una aliada de la administración tributaria. Simplifica la gestión
y es una simplificación para la gente. Me parece que el sistema financiero
tiene que ser socio nuestro en eso.
-¿Tendremos en 2004 algún gran evasor con traje a rayas?
-Bueno, nosotros no nos ponemos objetivos en ese sentido, pero vale la pena
aclarar que durante 2003 las denuncias penales que hicimos nosotros duplicaron
los montos de las que hicimos durante 2002 y hubo más de ciento y pico
de detenidos. Es decir que la actividad punitiva funciona, el fuero penal tributario,
pues los tres juzgados que se crearon están activos. Hemos hecho un nivel
de denuncia mayor que el que nos habíamos comprometido. Tenemos una megacausa,
muy importante, con el tema de las facturas apócrifas. Es una de las
caras de la administración tributaria. No es la única ni la más
importante. Es una de ellas. Para nosotros la más importante es la de
la educación tributaria.
